Eugenio Miguel Cánepa

Isidoro Zorzi

Luiz Antonio Timm Grassi

Percy B. Soares Neto

O presente capítulo aborda a formação, dinâmica interna e tendências dos Comitês de Gerenciamento de Bacias Hidrográficas no estado do Rio Grande do Sul.

A emergência destas novas instituições – corretamente denominados "parlamentos das águas", embora não sejam somente parlamentos – nos contextos legais e institucionais gaúcho, em particular, e brasileiro, em geral, merecem uma análise acurada, uma vez que experiências pioneiras de comitês, anteriores à legislação vigente, muito influíram na sua formulação e hoje, por sua vez, os comitês de bacia que vão sendo instalados são formados e moldados dentro do marco legal federal (Lei 9.433/97) e das respectivas leis estaduais onde os comitês se localizam. Além disso, a legislação brasileira inspirou-se em doutrina e experiências internacionais que vão ao encontro da implementação desse tipo de experiência institucional na gestão de recursos hídricos. Tendo em vista, pois, este reforço mútuo, essa realimentação positiva, entre legislação, doutrina e experiências nacionais e internacionais, parece assaz oportuno realizar um exame abrangente de como as coisas ocorreram e estão se desenrolando num estado da Federação, o Rio Grande do Sul, o qual , através da Lei estadual 10.350/94, se constitui numa das unidades federadas pioneiras no estabelecimento de um sistema de gestão de recursos hídricos, descentralizado e participativo, em que os comitês de bacia são chamados a desempenhar o papel central.

O capítulo está dividido em três partes. Na primeira parte, focaliza-se o período que vai do início da década de 1980 até o ano de 1994, isto é, o período que vai dos estudos pioneiros do Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Guaíba (CEEIG) até a promulgação da Lei das Águas do Rio Grande do Sul, a Lei 10.350/94, em 30/12/94. Este período, por sua vez é subdividido em dois: um, que vai de 1980 até a promulgação das Constituições Federal e Estadual do RS – em 1988 e 1989, respectivamente; outro, que cobre o período 1989-1994.

Na segunda parte, analisa-se o processo de adaptação dos Comitês pré-existentes à Lei das Águas e o processo de implantação dos novos Comitês previstos pela lei. Nesta análise, destacam-se os aspectos mais abrangentes da Lei, a política de implantação desenvolvida pelos sucessivos governos estaduais, bem como a dinâmica social envolvida no processo de adaptação/formação dos Comitês.

Na terceira e última parte, analisam-se as dificuldades, perspectivas e aspectos estratégicos a considerar na evolução do Sistema Estadual de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul, especialmente no que tange à sua instituição central, os comitês de bacia.

Uma ampla e mais sólida mobilização no sentido da modernização da gestão dos recursos hídricos no RS inicia efetivamente na segunda metade da década de 80. Entretanto, iniciativas anteriores, tanto na esfera governamental (ou muito próximo a ela) quanto na da sociedade em geral, estabelecem antecedentes muito importantes e que vão, justamente, confluir na mobilização já mencionada.

Na esfera governamental, temos a mencionar três fatos relevantes. Primeiramente, começa a esboçar-se no país, a partir da experiência bastante bem sucedida de países como a França, a Inglaterra, a Alemanha e os Estados Unidos, a idéia de que a gestão por bacia hidrográfica é preferível a uma abordagem pontual na gestão das águas. Com base nisso, o Governo Federal criou Comitês de Estudos Integrados em algumas das mais importantes bacias de rios federais, comitês estes caracterizados como colegiados multiinstitucionais, coordenados pelo Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH) e sob o comando geral do DNAEE – Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica. Por sua importância, muito embora não contivesse um curso d’água federal, a bacia hidrográfica do Guaíba teve instalado, em 1979, o CEEIG – Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Guaíba. O CEEIG aglutinou entidades federais estaduais e municipais, sistematizou conhecimentos com base em estudos existentes e chegou a propor um enquadramento dos principais corpos d’água por classes de uso. Mas, ainda que operasse até os primeiros anos da década de 80, o CEEIG nunca passou de um grupo de estudos e de consulta.

O segundo fato a mencionar diz respeito a uma iniciativa, em 1981, do governo gaúcho. Interessado na captação de recursos financeiros federais destinados à irrigação, e atendendo exigência nesse sentido, o governo estadual cria, mediante decreto, um "sistema estadual de recursos hídricos", tendo à testa o CONRHIRGS – Conselho de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul. No decreto de instalação do sistema eram previstos dois tipos de comitês de bacia: em cada bacia haveria um "comitê executivo", composto por órgãos oficiais, e um "comitê consultivo", composto por entidades não governamentais. Ainda que alguns desses comitês fossem criados, e até instalados, o "sistema" nunca teve funcionamento efetivo.

Finalmente, o terceiro fato a mencionar foi o Seminário Internacional de Gestão de Recursos Hídricos, realizado em Brasília, em março de 1983, em promoção conjunta do DNAEE (MME), da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA/MINTER) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq/SEPLAN) e do CEEIBH. Este encontro, que contou com a presença de especialistas internacionais da Inglaterra, França e Alemanha (com profunda experiência em seus respectivos países), foi de extrema importância ao deflagrar, em escala nacional, um amplo debate sobre a modernização da gestão dos recursos hídricos. Em particular, no Rio Grande do Sul, sua repercussão foi muito grande entre todos aqueles que procuravam apreender e sistematizar a experiência internacional e suas possíveis lições em termos de aplicação à gestão de nossas águas.

Em paralelo a essas iniciativas verificadas na esfera governamental, a sociedade em geral também começava a se mobilizar. Os anos setenta e oitenta presenciaram a eclosão do movimento ambientalista, profundamente preocupado com a crescente degradação ambiental, especialmente a dos corpos d’água. Na região Metropolitana de Porto Alegre, três cursos d’água causavam grande preocupação: o Lago Guaíba e dois de seus formadores, o Rio dos Sinos e o Rio Gravataí. Em virtude de estarem localizados em região altamente industrializada e urbanizada, os três corpos d’água sofriam um processo de poluição muito intensa. Diante disso, em meados da década de 80, organizam-se entidades e promovem-se campanhas no sentido de sensibilizar a opinião pública e provocar a ação governamental.

É neste momento que, como num movimento "em pinças", as duas esferas começam a se encontrar e dialogar mais frutiferamente. Como conseqüência disso, surgem os dois primeiros "comitês", o do Sinos e o do Gravataí. A gênese do Comitê Sinos remonta a 1987. Neste ano, é deflagrada a campanha SOS Sinos, conduzida por entidades ecológicas da região, meios de comunicação locais, autoridades estaduais e locais e setores da indústria. O movimento tem como ponto culminante a realização de um seminário, em 17 de setembro de 1987, na Universidade do Vale dos Sinos – UNISINOS – com sede na cidade de São Leopoldo, uma das principais da bacia. Nesta ocasião, é decidida a criação de um "comitê de bacia" com a missão de enfrentar a iminente morte do Rio dos Sinos. Durante a preparação da proposta de instalação do comitê, decide-se pelo abandono da dualidade "comitê executivo" + "comitê consultivo", optando-se pela luta pela criação oficial de um comitê habilitado ao gerenciamento permanente das águas da bacia. Em 17 de março de 1988, a partir do decreto governamental de criação, o ComiteSinos torna-se o primeiro comitê de gerenciamento de bacia de um rio estadual implantado no país. Com seu extenso nome original – Comitê de Preservação, Gerenciamento e Pesquisa do Rio dos Sinos – o ComiteSinos inicia suas atividades enfrentando uma ambigüidade de propósitos, com uma flagrante indecisão entre objetivos de estudos técnicos versus objetivos de mobilização , conscientização e gerenciamento propriamente dito.

O Comitê Gravataí, o segundo a ser instalado, teve gestação semelhante. Havia já vários anos, movimentos ambientalistas vinham chamando a atenção para graves problemas de degradação em curso no Rio Gravataí: a poluição intensa, no trecho inferior do rio, já causara o abandono de captações de água para abastecimento público; de outro lado, a lavoura predatória causava a redução crescente de áreas alagadiças, reguladoras do regime do rio e de grande importância ecológica. Fatos como esses motivaram a criação , no início de 1988, de um grupo de trabalho interinstitucional, promovido pela Fundação Metropolitana de Planejamento – METROPLAN – e pela Associação dos Ex-Bolsistas da Alemanha/ Seção Sul – AEBA-RS . Como resultado de um seminário, preparado por este grupo e realizado no Instituto Goethe, em Porto Alegre, foi lançada a idéia da necessidade de se constituir um comitê de bacia próprio. Um decreto governamental, de 15 de fevereiro de 1989 – praticamente um ano depois da criação do ComiteSinos – instalava oficialmente o Comitê de Gerenciamento da Bacia do Rio Gravataí.

Embora criados por decreto governamental, os dois comitês, desde logo, enfrentaram uma grande precariedade de recursos financeiros e, principalmente, de poder legal efetivo de gerenciamento das águas de suas respectivas bacias. Entretanto, uma longa lista de efeitos positivos pode ser arrolada a crédito dessa experiência. Os comitês conseguiram aglutinar entidades e pessoas – do segmento empresarial, de segmentos sociais em geral, do setor público – mantendo suas atividades sem interrupção até o presente. O ComiteSinos contou desde o início com o apoio material da Universidade do Vale dos Sinos – UNISINOS; o Comitê Gravataí, com o da METROPLAN.

Com base em toda esta mobilização e suporte, os Comitês foram capazes de promover uma série de iniciativas bastante importantes. Vale a pena mencionar, no caso do ComiteSinos: campanhas junto a indústrias pela adoção de medidas para controle da poluição, articulação das prefeituras e órgãos estaduais para resolver problemas relacionados com o destino de resíduos sólidos, a implantação de uma rede de monitoramento da qualidade da água, compartilhada entre a Companhia Riograndense de Saneamento (CORSAN), o Departamento Municipal de Água e Esgotos de Porto Alegre (DMAE), o Serviço Municipal de Água e Esgoto de São Leopoldo (SEMAE) e a METROPLAN, bem como a promoção de cursos de capacitação em educação ambiental para professores e que originou uma rede intermunicipal de educadores. No caso do Comitê Gravataí, o esforço teve como foco campanha para a preservação e restauração de ecossistemas atingidos pela agricultura e em medidas para a correção do regime hidrológico do rio, atingido por obras de retificação e canalização do seu curso; além disso, houve também ações de incentivo à educação ambiental, ao controle da poluição industrial e à solução de problemas de saneamento básico nas áreas de resíduos sólidos, esgotamento sanitário e abastecimento público de água. Todas estas ações, se, de um lado, conseguiram alguns avanços concretos na solução de problemas ou conflitos, demonstraram, de outro, a precariedade de ações voluntaristas e isoladas. (Começa a ficar claro que uma gestão de recursos hídricos não pode ser feita por instâncias colegiadas, por mais participativas que sejam, que não se baseie em decisões vinculantes para as partes; numa palavra, é preciso que as decisões tenham poder de Estado). Entretanto – e este é o grande resultado positivo – permitiram manter a coesão de todos aqueles que estavam interessados na gestão por bacia e na instituição dos comitês.

Como conseqüência, dentre outros fatores, das assinaladas vicissitudes por que passava o esforço dos comitês recentemente instalados, foi constituído, em meados do ano de 1988, um grupo de trabalho interinstitucional, por iniciativa e com a liderança da Assessoria de Recursos Hídricos da CORSAN, o qual estabeleceu desde logo uma estratégia de atuação voltada para duas frentes. De um lado, decidiu-se manter um sólido engajamento em experiências como as dos Comitês Sinos e Gravataí, bem como de quaisquer outras que viessem a surgir, procurando entender e abranger toda a dinâmica social verificada nessas tentativas de ação social. Este engajamento, pelo estreito contato com nossa realidade social, afigurava-se como essencial no sentido de captar as peculiaridades regionais e culturais relevantes para a implantação de uma gestão de recursos hídricos adequada e, ao mesmo tempo, realista e factível. De outro, justamente a partir da limitação, antes apontada, das tentativas em andamento, o grupo empenhou-se na construção de um marco de referência teórico que desse sentido e consistência à ação. Imediatamente foi empreendido um estudo sério das experiências estrangeiras em matéria de gestão das águas (França, Alemanha, Inglaterra, Estados Unidos), recolhendo inclusive conhecimentos adquiridos por integrantes do grupo em viagens e estágios. Particularmente útil viria a revelar-se um estágio na França, em 1991, com o patrocínio da Fundação de Ciência e Tecnologia – CIENTEC- e da Fundação de Amparo à Pesquisa do Rio Grande do Sul – FAPERGS. Aproveitou-se, evidentemente, o aporte de estudos e discussões que existiam, desde alguns anos, no Brasil, seja no meio acadêmico, seja nas instituições públicas (aqui, cabe destacar o papel verdadeiramente seminal do já mencionado Seminário Internacional realizado em Brasília).

Essa estratégia de dupla face revelou-se acertada. De fato, o trabalho de elaboração teórica deu-se em contínuo confronto com a experiência concreta vivida pelos comitês e seus participantes. Assim, a discussão intelectual sempre foi temperada, forçada mesmo, a examinar constantemente a rotina de carências, de necessidades, de interesses e problemas. Além disso, o contexto político-institucional sempre condicionou o andamento do processo. Os comitês traziam à tona questões concretas de conflitos pelo uso da água, de ameaças à conservação dos corpos de água, de acidentes ou eventos imprevistos. A precariedade de recursos materiais ameaçou, diversas vezes a sobrevivência das duas novas instituições. À medida que ia se formulando um modelo de gerenciamento, a própria realidade questionava sua adequação às situações e problemas concretos que eram vividos. Em pouco tempo, ficou clara a necessidade de um suporte institucional e legal mais abrangente e poderoso – uma lei e um sistema institucional – que fizesse o Estado assumir sua responsabilidade no gerenciamento dos recursos hídricos, adotando uma política pública para as águas.

O grupo de trabalho que, como foi dito, formara-se em meados de 1988, teve, ao final desse mesmo ano, a feliz oportunidade de institucionalizar-se. Existia, na estrutura do já mencionado Sistema Estadual de Recursos Hídricos, instalado no início da década de 80, com o caráter de sensor da opinião e parecer dos vários segmentos da sociedade, a chamada Comissão Consultiva do CONRHIRGS, que agregava mais de trinta entidades da sociedade civil e órgãos públicos. Sob a competente direção e liderança do então Diretor regional do DNAEE, esse colegiado foi capaz de absorver o grupo de trabalho e aglutinar novas forças que, no final, foram responsáveis pela gestação das principais formas que moldaram legal e institucionalmente, e de forma definitiva, o Sistema Estadual de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul.

A promulgação da Constituição federal, em 1988, bem como os trabalhos da constituinte estadual do Rio Grande do Sul, culminando na carta estadual de 1989, deram grande alento ao esforço que o grupo de trabalho, agora plenamente integrado à Comissão Consultiva, vinha desenvolvendo. Não nos deteremos, por sobejo conhecidos, nos artigos pertinentes da Carta Federal – especialmente, os art. 20, III e 26, I (sobre o domínio das águas) e do art. 22, IV (sobre a competência privativa da União para legislar sobre águas e energia). Entretanto, no capítulo sobre o Rio Grande do Sul de um livro como este, é preciso sim um exame mais detalhado sobre o(s) dispositivo(s) constitucional(is) correspondente(s) na Carta gaúcha de 1989.

Assim com a Constituição federal, a Carta gaúcha é rica em dispositivos atinentes às questões ambientais. De todos, especialmente para os nossos fins, cabe destacar o art. 171:

Este dispositivo, cuja redação contou com a colaboração de participantes da Comissão Consultiva, corporificou quatro grandes princípios para a gestão das águas estaduais:

Como se verá mais adiante, este último princípio, altamente desejável para a legitimação política e social da instauração do PUP, ao ser estabelecido já em nível constitucional, passa a ser um diferencial muito vantajoso da legislação gaúcha vis-à-vis as demais leis estaduais e à própria (e posterior) Lei federal 9.433/97.

A partir destes fundamentos, os esforços dos membros da Comissão consultiva foram redobrados, tentando-se modelar um sistema de gestão que aliasse as melhores contribuições da experiência internacional, a experiência até aqui adquirida nas iniciativas voluntaristas locais e nos princípios de grande alcance estabelecidos pelo legislador constitucional. Tratava-se, pois, de elaborar um anteprojeto de lei capaz de traduzir o modelo construído e promover o seu funcionamento. Nesse trabalho, empenhou-se a Comissão Consultiva até que, em meados de 1991, o então Presidente do CONRHIRGS nomeou um Grupo de Trabalho, composto de 6 membros egressos da Comissão Consultiva e uma jurista da Procuradoria Geral do Estado, para elaborarem o texto de um anteprojeto de lei que desse o adequado desdobramento ao art. 171 da Carta estadual. Em maio de 1992, o anteprojeto de "lei das águas" estava pronto. Nesse momento, o Presidente do CONRHIRGS determinou que o texto circulasse pelas várias instâncias do Poder Executivo estadual para receber sugestões. Entrementes, o pessoal da Comissão Consultiva estava autorizado para, também, proceder a consultas, mas agora no âmbito da sociedade em geral. Assim é que, durante dois anos, de meados de 1992 até meados de 1994, a Comissão Consultiva fez um périplo de reuniões com os mais diversos segmentos da sociedade, no sentido de colher impressões e sugestões que permitissem subsidiar as discussões posteriores no parlamento gaúcho, quando o anteprojeto lá começasse a tramitar. Cabe destacar, também, neste período, o estreito contato mantido pela Comissão Consultiva com o correspondente grupo que, em São Paulo, estava batalhando, com alguns anos de vantagem, pela implantação da correspondente Lei paulista, a Lei 7763/91. Paralelamente, ao longo de todo este período, os Comitês do Sinos e do Gravataí passavam esporadicamente por fases em que sua sobrevivência parecia correr sérios riscos, caso não tivessem o respaldo de uma legislação que lhes atribuísse encargos e poderes definidos e de um sistema de institucional que viesse a instrumentar as ações de gerenciamento. O que manteve sua continuidade foi a permanente discussão de questões de interesse concreto e imediato, a par do acompanhamento do processo de instauração de um sistema estadual de recursos hídricos, tal como disposto no art. 171 da Constituição gaúcha. É importante destacar, outrossim, que a partir de 1993 começou a ser organizado mais um comitê, na bacia do rio Santa Maria, onde os conflitos pelo uso da água para irrigação estavam exacerbados. No início de 1994, o comitê é criado oficialmente.

Finalmente, em meados de 1994, o Executivo estadual, com o devido aval da Procuradoria Geral do Estado, e sem modificações no anteprojeto de "lei das águas" elaborado em 92, enviou-o para exame da Assembléia Legislativa. Embora tenha sido promovida, pela Comissão de Saúde e Meio Ambiente do Parlamento Estadual, uma exposição sobre o sistema proposto no anteprojeto, ensejando a discussão sobre seus diversos aspectos, o tema não chegou a sensibilizar os deputados, não se verificando o esperado debate parlamentar que eventualmente trouxesse aperfeiçoamentos ao texto apresentado. De qualquer maneira, o anteprojeto foi aprovado por unanimidade da Casa Legislativa e sancionado pelo então Governador do Estado do Rio Grande do Sul, como Lei n^o 10.350, de 30 de dezembro de 1994.

Terminamos, assim, o ano de 1994 com uma Lei que, por não ter sido debatida amplamente durante a tramitação no parlamento, terá agora que ser minuciosamente discutida durante o seu processo de implantação. No processo, três comitês existentes antes da Lei terão que se adaptar aos seus dispositivos (só que, já agora, com um quadro legal e institucional que lhes dá suporte e caráter oficial), enquanto quase duas dezenas de outros terão que ser instalados e postos a funcionar.

Como foi dito anteriormente, assim como a experiência adquirida nos Comitês pré-Lei (Sinos e Gravataí, principalmente) muito influenciou na redação do anteprojeto de lei, não é menos verdade que, a partir da promulgação da Lei 10.350/94, todo o processo de formação de novos comitês é redirecionado, colocado num novo marco de referência, incluindo a adaptação, aos termos da lei, dos comitês pré-existentes. Assim sendo, para que o leitor possa melhor acompanhar a exposição que se segue, sobre a interação governo-sociedade no complexo processo de implantação da lei gaúcha das águas, iniciado em 1995 e hoje em pleno desenvolvimento, parece-nos essencial apresentar uma visão panorâmica da Lei 10350/94, suas características e peculiaridades.

Neste item examinaremos quatro tópicos: as características gerais e específicas da lei gaúcha, bem como as semelhanças e diferenças da lei com o modelo francês, sabidamente inspirador de praticamente toda a legislação brasileira em elaboração e implantação.

i) Características gerais da Lei 10.350/94

Tentando colocar a questão nos seus aspectos essenciais, pode-se dizer que a Lei 10.350/94, ao regulamentar o art. 171 da Constituição estadual do RS, é uma expressão do seguinte modelo de gestão pública das águas:

1. À medida que se desdobra o processo de desenvolvimento, os diversos atores sociais, bem como a sociedade em geral, passam a perceber gradativamente que as águas se tornam cada vez mais escassas, quer por degradação qualitativa, quer por problemas de quantidade, transformando-se num bem econômico; .
2. Diante disso, não mais se justifica a instituição do livre acesso aos corpos hídricos e, na inconveniência, impossibilidade mesmo, de alocação de direitos de propriedade privada, o Estado assume o seu domínio, em nome da coletividade, por explícita determinação constitucional;
3. O Estado, ouvida a sociedade, de forma mais ou menos descentralizada, fixa metas de qualidade (enquadramento) para os corpos d’água, metas essas a serem atingidas a longo prazo, corporificando usos desejados desses corpos d’água, que exigem a melhoria (ou, ao menos, a manutenção) da qualidade atual;
4. O Estado, tendo em vista as metas estabelecidas, passa a exercer a outorga de uso dos recursos hídricos, no sentido de racionar e racionalizar sua utilização;
5. O Estado, em aditamento ao item anterior passa a cobrar preço pela utilização das águas: i) em primeiro lugar, pela sua retirada do manancial; ii) em segundo lugar, pelo despejo de efluentes. Estes dois componentes de cobrança constituem, em conjunto, o chamado Princípio Usuário Pagador, sendo que o segundo componente tem um nome específico: Princípio Poluidor-Pagador. Em geral, a finalidade da cobrança é dupla: i) de um lado, complementar o mecanismo de outorga, incentivando os agentes no sentido de uma utilização mais moderada e compatível (finalidade incitativa); esta faceta da cobrança se constitui em verdadeira renda de escassez, permitindo igualar, na margem, a utilidade/produtividade marginal do recurso, otimizando, assim, seu uso; ii) de outro lado, formar um fundo de financiamento às intervenções necessárias para a manutenção/melhoria do curso d’água (finalidade de financiamento);
6. No sentido de se obter uma gestão das águas descentralizada e participativa, o Estado delega o cumprimento gradual do enquadramento , bem como a aplicação da outorga e da cobrança, aos Comitês de Bacia Hidrográfica – verdadeiros "parlamentos das águas" – devidamente assistidos pelas respectivas Agências de Bacia – órgãos técnicos à disposição dos comitês para o planejamento e execução das suas atribuições;
7. O Estado assume o dever de monitorar permanentemente a qualidade e a quantidade dos recursos hídricos, bem como as retiradas/emissões das fontes utilizadoras/poluidoras, a fim de verificar o alcance gradual dos padrões de qualidade estabelecidos, mantendo os cidadãos informados sobre o processo. Além disso, cabe-lhe o papel de redirecionador, caso os comitês não estejam cumprindo o seu papel a contento.

Sobre este esboço, altamente simplificado, parece-nos oportuno tecer algumas considerações. Em primeiro lugar, embora ele tinha sido referido à lei gaúcha, na verdade aplica-se, com algumas alterações, ao que está sendo tentado em diversas outras unidades da Federação (para águas de domínio estadual) e pela própria Lei Federal 9.433/97 (para as águas de domínio da União e em termos de estabelecimento de uma Política Nacional de Recursos Hídricos). Em segundo lugar, é preciso notar que isto que se está tentando implementar, em grande escala, no Brasil, não é nenhuma invenção local, tratando-se, isto sim, de sistemática hoje existente (com variações) em vários países do mundo desenvolvido, notadamente os membros da União Européia. Além do mais, tal sistemática está de acordo com uma tendência mundial em matéria de Política Ambiental. De fato, a ascensão dos padrões de qualidade dos corpos receptores (enquadramento) ao nível de objetivos da sociedade, bem como a crescente utilização de instrumentos econômicos de incitação, em complementação aos padrões de emissão, caracterizam o que poderia ser chamada de 3^a. fase da Política Ambiental conduzida pelos Estados em vários países do mundo desenvolvido. (Sendo a 1^a. fase aquela em a intervenção estatal dava-se "no varejo", através de disputa em tribunais, acionados pelas partes envolvidas nos problemas de poluição e degradação; esta etapa corresponde, aproximadamente, ao período anterior à segunda Guerra Mundial. Já a 2^a. fase corresponde ao que se convencionou chamar de Política de Mandato e Controle (command-and-control policy), em que o Estado, agora atuando "no atacado" impõe os conhecidos padrões de emissão e tecnologias adequadas de abatimento da poluição, em geral end-of-pipe; esta etapa estende-se, aproximadamente, do período posterior à segunda Guerra Mundial até meados dos anos 70).

ii) Características específicas da Lei 10.350/94

Feitas essa considerações gerais a respeito do modelo subjacente à lei gaúcha das águas, convém agora examinar alguns aspectos muito específicos atinentes à sua estrutura ao seu funcionamento. A exposição, bastante sintética, será feita sob a forma de comentários ao esquema da página seguinte, um misto de organograma e fluxograma.

Sendo a missão do Sistema Estadual de Recursos Hídricos (SERH), em última análise, a de buscar usos sustentáveis dos recursos hídricos, compatibilizando-os entre si e com o desenvolvimento econômico, incorporam-se à lei duas idéias-chave: a de um planejamento de longo prazo, periodicamente revisado, e a de um processo de decisão e execução de forma descentralizada e participativa. Estas duas idéias-chave aparecem, desde logo, na "moldura", digamos assim, do fluxograma da página seguinte:

a) a primeira coluna destaca aquilo que é o pilar do sistema: o processo de planejamento, e cuja importância já destacamos. Podemos ver, examinando as diversas etapas, que o processo de planejamento se desenvolve desde as primeiras propostas de enquadramento dos cursos d'água e dos planos preliminares de bacia hidrográfica até o planos definitivos de bacia hidrográfica e o controle do desempenho, por parte do Estado..

b) a primeira linha apresenta os principais atores do sistema. Em virtude dos usos múltiplos da água, bem como da dispersão geográfica dos usuários , não há como fugir de uma estruturação complexa para o tratamento da questão. Procederam corretamente, pois, os constituintes estaduais ao postularem, no art. 171, a instituição de um "sistema" para a gestão dos recursos hídricos estaduais, evitando idéias simplistas de um único órgão capaz de cumprir a contento a integralidade das tarefas pertinentes.

Quanto à estrutura do SERH, os integrantes estão agrupados em três níveis:

1. No topo, temos as instituições orientadoras do Sistema:

• Conselho de Recursos Hídricos (CRH-RS), órgão máximo do sistema, responsável pela formulação da Política Estadual de Recursos Hídricos;
• Departamento de Recursos Hídricos (DRH) e Fundação Estadual de proteção Ambiental (FEPAM): órgãos de outorga (quantitativa e qualitativa), de fiscalização e monitoramento;

1. Na base, temos os Comitês de gerenciamento de Bacia Hidrográfica (CGBH), verdadeiros "parlamentos das águas", nos quais se estabelece o ritmo das intervenções necessárias à conservação e desenvolvimento dos recursos hídricos, compatibilizando as metas e possibilidades de crescimento com os custos da preservação ambiental. Seu trabalho compreende a sugestão de padrões de qualidade a atingir nos corpos d'água da bacia, bem como o estabelecimento do preço da água, em seus diversos usos, para financiar as intervenções necessárias. Para exercer sua função, os Comitês de Bacia são constituídos por representantes dos usuários da água na bacia (40%), representantes da população da bacia (40%) e representantes de órgãos públicos da administração direta estadual e federal ligados aos recursos hídricos (20%);
2. Como elo de ligação entre esses dois níveis, colocam-se as Agências de Região Hidrográfica (ARH), órgãos técnicos a serviço do sistema, em geral, e dos Comitês de Bacia, em particular, a fim de que estes possam decidir sobre as intervenções e os preços da água com base em alternativas tecnicamente factíveis e bem delineadas.

Quanto ao funcionamento, cabe a seguinte descrição sucinta:

- Cada CGBH, com o auxílio da ARH correspondente, prepara Proposta de Enquadramento (objetivos de qualidade dos cursos d'água), cabendo à FEPAM a palavra final sobre o mencionado enquadramento (pelas atribuições da Lei Federal 6938/81 e da Resolução 20/86 do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA).

- Estabelecido o enquadramento, que se pretende durável, cada CGBH, também com a assistência de sua ARH, elabora Proposta de Plano de Bacia Hidrográfica, onde se prevêem as intervenções necessárias para a consecução dos objetivos de qualidade acordados no enquadramento.

- O DRH, com o auxílio das ARHs, consolida todas as Propostas oriundas dos CGBHs e elabora a Proposta de Lei do Plano Estadual de Recursos Hídricos (PERH), encaminhada pelo Executivo Estadual à Assembléia Legislativa (AL), após aprovação pelo CRH. ( Nos termos da Lei 10.350/94, o PERH é refeito a cada 4 anos, com horizonte de 12). Uma vez aprovado o PERH pela AL, transformado em Lei, suas disposições passam a ser vinculantes para todos os CGBHs.

- Cada CGBH, com o auxílio de sua respectiva ARH, procede ao ajuste "fino" de sua Proposta de Plano, estabelecendo o Plano de Bacia Hidrográfica (definitivo). São detalhados intervenções, cronogramas e custos, bem como os valores a serem cobrados pelo uso das águas, necessários para o financiamento dessas intervenções

- Cada ARH, na sua respectiva região, arrecada e canaliza os recursos financeiros acordados, respeitando o princípio de que aquilo que é arrecadado em cada bacia deve ser reaplicado na mesma (contas vinculadas).

- Concomitantemente com o estabelecimento e a execução do PERH e dos PBHs, o DRH e a FEPAM procedem à outorga qualiquantitativa dos usos dos recursos hídricos.

- Intervenções que digam respeito a um subconjunto da população da bacia (p. ex., um distrito de irrigação) terão que passar pelo crivo e aprovação do CGBH, embora os custos dessa intervenção sejam rateados apenas entre os participantes.

- Cabe ao Poder Público estadual, através da FEPAM e do DRH, auxiliados pelas ARHs, o monitoramento da qualidade dos corpos de água e das fontes emissoras de resíduos, bem como da disponibilidade quantitativa da água.

- O DRH, com auxílio da FEPAM e das ARHs, e ouvidos os CGBHs, elabora o Relatório Anual sobre o Estado dos Recursos Hídricos (RARH), o qual é aprovado pelo CRH-RS e dado à publicidade.

iii) Lei gaúcha x modelo francês: semelhanças

Atualmente, ao se examinar a legislação federal e as legislações estaduais referentes aos recursos hídricos, é um lugar comum assinalar a estreita relação entre os diplomas legais brasileiros e o modelo francês de gerenciamento das águas. O que se pode dizer, de fato, é que o modelo francês serve de inspiração às nossas leis. E isto é verdadeiro também para a lei gaúcha, ainda que se reconheça que ela talvez seja a que mais se assemelhe ao modelo inspirador. Aqui, há duas importantes considerações a fazer.

No que tange à composição e alcance deliberativo do Comitê de Bacia, temos efetivamante uma proximidade com o sistema francês bem maior do que na lei federal ou nas demais leis estaduais. De fato, uma das características distintivas da Lei 10.350/94, e que a aproxima muito do sistema francês de gerenciamento das águas, é que as comunidades afetadas – através dos CGBHs – realmente vão ter um peso muito forte na decisão dos objetivos de qualidade e vão decidir – mediante a fixação do preço da água – o ritmo de progresso na consecução desses objetivos, compatibilizando-o com os demais aspectos de desenvolvimento de suas respectivas bacias. Nunca é demais ressaltar a importância deste dispositivo, na medida em que a cobrança pelo uso da água é um novo encargo para os cidadãos, mas que os próprios cidadãos afetados decidirão; e isto é fundamental, principalmente numa época em que a intervenção do Estado é tão fortemente contestada.

No que tange à questão da Agência de Bacia e o seu papel técnico (suporte à decisão do comitê) e financeiro (coletor e canalizador dos recursos financeiros arrecadados na bacia), também aqui temos uma fortíssima proximidade com o sistema francês, incomparavelmente maior do que na lei federal e nas demais leis estaduais. Aqui, cabe destacar o reforço dado a esta idéia pelas próprias disposições contidas no art. 171 da Constituição estadual do RS, transcrito anteriormente, ao estabelecer o retorno dos valores arrecadados em cada bacia para serem aplicados na gestão das águas da própria bacia.

iv) Lei gaúcha x modelo francês: diferenças

Reconhecido o caráter inspirador da legislação francesa, é preciso assinalar as diferenças entre a lei gaúcha das águas e o seu modelo. Eis as mais marcantes:

1^o) Embora o território gaúcho tenha sido dividido em três regiões hidrográficas (à semelhança das seis "bacias" francesas), temos em cada região entre quatro e nove comitês de bacia; isto implica, evidentemente, um grau maior de descentralização;

2^o) Por questões de economias de escala, não haverá uma Agência de Bacia para cada Comitê, prevendo-se, apenas, três Agências (uma para cada região hidrográfica);

3^o) A forma de escolha dos representantes, nos Comitês, dos diversos segmentos da sociedade, segue, no RS, linhas bem diferentes das do sistema francês. No sistema francês, o modo de representação é do tipo "de cima para baixo": o Estado, como gestor das águas, estabeleceu a composição dos comitês, bem como os "colégios eleitorais" a partir dos quais os representantes deveriam ser escolhidos. Na experiência que está sendo implementada no Rio Grande do Sul, o esquema pode ser caracterizado como sendo "de baixo para cima": a partir de lideranças interessadas na implantação da Lei das Águas, a sociedade de cada bacia é mobilizada no sentido de discutir e escolher um modelo de composição, bem como votar os representantes de cada segmento sugerido; cabe ao Estado sancionar (ou não, ou modificar) a composição e os representantes sugeridos.

4^o) O enquadramento das águas, no caso gaúcho, não é feito diretamente pela comunidade, como foi o caso da França. No nosso caso, em virtude de legislação federal, o enquadramento é feito pelo órgão ambiental de cada estado da federação (no caso do RS, a FEPAM), após ouvida a sociedade. O que a Lei 10.350/94 fez, isso sim, foi dar ao Comitê de Bacia um papel importante, como mobilizador da sociedade, no sentido de dar mais peso a essa audiência que a FEPAM deve promover, antes de dar a palavra final;

5^o) Na quase uma década que transcorreu entre a aprovação da lei francesa até o início efetivo de sua aplicação (1964 e 1975, respectivamente), houve uma cobrança inicial (bastante baixa) suficiente para financiar a instalação dos comitês e das agências de bacia, bem como para a realização dos estudos técnicos e econômicos básicos necessários. Como isto não se configura politicamente viável aqui, o "pontapé inicial" deve ser dado pelo Estado, através de fundos gerais;

6^o) A França é uma república unitária, ao passo que o Brasil é uma república federativa. Assim, a legislação francesa vale para todo o território. Já o caso brasileiro é mais complexo, em virtude da existência, por dispositivo constitucional, de águas estaduais, águas federais e competência privativa da União para legislar sobre águas. Há, pois, uma questão de compatibilidade a ser examinada. A vigência efetiva da Lei 10.350/94 dependia, obviamente, de sua conformação aos ditames da Constituição Federal. Embora esta seja explícita ao determinar a competência privativa da União para legislar sobre águas, essa atribuição pode ser interpretada como a postulação dos princípios e diretrizes gerais que devem pautar as políticas públicas tanto federal (para as águas de domínio federal) quanto das diversas unidades da Federação (para as águas de seu domínio). À época em que foi aprovada a Lei 10.350, além de dispositivos constitucionais que tratam direta ou indiretamente das águas, continuava vigendo o Código de Águas como legislação maior nesse campo (em tudo que não contradiz a nova Carta Magna). A Lei gaúcha não colide com nenhum desses dispositivos, revitalizando, ao contrário, alguns dos mesmos, como a previsão de outorga e de cobrança pelo uso da água. Em 1997, com a aprovação da Lei 9433, foi instituído o Sistema Nacional de Recursos Hídricos e a política das águas, no Brasil, passa a ter princípios e diretrizes atualizados. Da mesma forma que anteriormente, a Lei 10.350 encontra-se perfeitamente compatível com a nova norma legal, até mesmo porque serviu, em grande medida, de modelo para a lei federal.

Com a aprovação da "lei das águas", ficaram definidas as bases legais e institucionais para a consolidação do Sistema Estadual de Recursos Hídricos (SERH) no Estado. A partir daí, o desafio residia na estruturação das instâncias e dos instrumentos de gestão configurados na lei 10.350/94. Iniciado o processo em 1995, coube ao Estado do Rio Grande do Sul, através do CRH, com o apoio de sua secretaria executiva, bem como o do DRH, impulsionar a implantação do SERH, começando pelo "coração" do sistema, os comitês de bacia. Neste sentido, conforme citado na seção anterior, e buscando desde logo a participação, assumiu-se uma postura de impulsionar o SERH "de baixo para cima".

Os agentes do Estado buscaram identificar e provocar lideranças nas diferentes bacias hidrográficas que catalisassem os demais atores para a configuração do que se chamavam "comissões provisórias". Também chamadas comissões pró-comitês ou comissões de sistematização, eram instituídas em função da mobilização da sociedade das bacias em torno da preocupação com os recursos hídricos. Os trabalhos desenvolvidos no âmbito das comissões provisórias eram de mobilizar a sociedade, discutir e preparar a formação dos comitês.

Essa fase do processo foi uma importante oportunidade de aprendizagem coletiva, onde continuamente os técnicos do Estado levavam e traziam para os grupos de cada uma das bacias informações, idéias e novas formas de superar algumas situações de entrave. O diálogo assim estabelecido entre as diferentes experiências acabou, informalmente, criando uma ritualística, com suas particularidades em cada uma das bacias. Tais situações se repetiram e se repetem até hoje, sendo que para cada particularidade ainda devem surgir novas saídas.

Este processo de mobilização da sociedade gaúcha foi lento, simplesmente pela linha de trabalho adotada. Entretanto, possibilitou que se formassem grupos de pessoas e instituições aglutinados pelo objetivo de estabelecer e construir os comitês de bacia. Deve-se ter presente que o processo adotado para a formação dos comitês gaúchos buscou uma construção pela base, mas que esta foi uma intenção explícita do Estado e que cumpriu sempre o papel de tutor, não se confundindo a construção pela base com espontaneismo. O Estado acompanhou a formação de cada um dos comitês do RS, estruturando, em parceria com as comissões provisórias, diversas reuniões e seminários para divulgação da legislação e discussão de como seria o comitê a ser criado em cada uma das respectivas bacias hidrográficas.

As comissões eram reconhecidas formalmente pelo Governo do Estado e mantinham estreita relação com a Secretaria Executiva do CRH, que acompanhava os trabalhos de cada comissão passo a passo e balizando as discussões. O primeiro, e mais fundamental, passo neste processo de mobilização era o de fazer a sociedade e as lideranças políticas de cada região conhecer a legislação de recursos hídricos. Visitas as Câmaras de Vereadores, Prefeituras, Associações de Produtores Rurais, Industriais, Universidades, etc., tornaram-se rotinas para os membros das comissões provisórias.

Na discussão da formação dos comitês, ainda no âmbito das comissões provisórias, ocorria também um debate sobre a própria composição do Comitê. Ao grupo de instituições locais, sempre acompanhadas pelos representantes do Estado, cabia identificar os diferentes usos da água que ocorriam na respectiva bacia e também os segmentos representativos da população. Esta discussão, com base no conhecimento da comunidade de sua realidade local, bem como em alguns trabalhos técnicos existentes, resultava na proposta de estrutura dos comitês a ser encaminhada ao CRH. Esta proposta indicava quais as categorias de usuários e de representantes da população da bacia, bem como o número de vagas relativo a cada uma. Aceita essa proposta pelas instâncias decisórias do Governo, a mesma servia de base para o decreto de criação do Comitê. Esse indicava apenas as categorias e respectivas vagas e não instituições específicas.

Iniciada a transição de comissão provisória para comitê, cabia ao grupo envolvido estruturar as primeiras eleições para preenchimento das vagas de cada categoria. O processo eleitoral iniciava-se com uma convocação por edital público para inscrições de Instituições para ocupar as vagas de cada uma das categorias do Comitê. As instituições inscritas deveriam enquadrar-se em critérios pré-estabelecidos, para participar em dia e hora marcados do processo eleitoral. Este processo, coordenado pela Secretaria Executiva do Conselho de Recursos Hídricos, desenvolvia-se da seguinte forma: os inscritos de cada categoria reuniam-se separadamente e, entre si, elegiam os ocupantes das vagas correspondentes, para um mandato de dois anos. Ao final do encontro, cada categoria entregava uma ata aos membros da comissão provisória e do CRH, oficializando o resultado eleitoral. Desses resultados por categoria emergia a representação inicial do Comitê. Este processo repetiu-se inúmeras vezes pelo Estado, e repete-se até hoje, nas eleições bianuais dos Comitês de Bacia.

O passo seguinte da ritualística se caracterizava pela instalação oficial do Comitê, com a convocação da primeira reunião onde se elegia a primeira diretoria, composta de Presidente e Vice-presidente, representantes, obrigatoriamente, de categorias dos grupos "usuários" ou "população da bacia". Em seguida, passava-se à redação e aprovação Regimento Interno, obedecidas algumas diretrizes comuns emanadas de Decreto governamental e do CRH. Entre essas, a obrigatoriedade de cada comitê contar com uma Secretaria Executiva, com seu titular indicado pelo Presidente e referendado pelo plenário e com uma Comissão Permanente de Assessoramento à Diretoria. Dados estes passos, cada comitê estava em condições de começar a operar dentro das atribuições estabelecidas pela "lei das águas".

A exposição acima tratou, evidentemente, da formação de novos comitês. Deve-se notar, porém, que no que concerne aos comitês existentes antes da lei (Sinos, Gravataí e Santa Maria), o trabalho de adaptação à lei seguiu um caminho paralelo, ainda que, naturalmente, mais expedito.

As Tabelas 1 e 2, a seguir, apresentam, respectivamente, o quadro da evolução dos comitês instalados e por instalar no território gaúcho. Às Tabelas segue-se um Mapa que sintetiza as informações.

Fonte (para as duas Tabelas): Secretaria Executiva do Conselho de Recursos Hidricos do Rio Grande do Sul

A presença do Estado e seu papel impulsionador de toda a implantação do SERH se evidenciam por diversos fatos. Como já foi dito, desde o início do processo, em todas as atividades preparatórias à criação de todos os comitês, houve participação de representantes do Estado. E não se tratou de uma presença formal, apenas, mas de efetiva contribuição para que ficasse assegurado o cumprimento dos preceitos legais e, mais ainda, do respeito à implantação de uma política pública que adota uma doutrina de gerenciamento expressa na Lei Estadual. Por outro lado, enquanto era iniciada a criação dos comitês, começavam a ser providenciados outros recursos institucionais que configuravam a instalação de um verdadeiro "sistema" de gestão: a reforma e regulamentação do Conselho de Recursos Hídricos (adaptando o antigo, criado por decreto aos termos da Lei); a implantação, embora incipiente do Departamento de Recursos Hídricos; o início da efetiva integração do órgão ambiental (Fundação Estadual de Proteção Ambiental – FEPAM) com o novel Sistema e ainda uma reforma na regulamentação do Fundo Estadual de Investimentos em Recursos Hídricos (anterior à Lei 10.350/94) para que pudesse ser utilizado como instrumento de apoio financeiro ao Sistema. Este último recurso possibilitou que, paralelamente aos processos de formação dos respectivos comitês, fossem contratados pelo CRH estudos de identificação das disponibilidades e demandas hídricas, usos e conflitos. Estes estudos cumpriram diferentes papéis nos processos de formação dos Comitês, mas o mínimo que se pode dizer deles é que, sem dúvida, chamaram a atenção das pessoas e entidades componentes, quer das comissões provisórias, quer dos comitês instalados, sobre os diversos problemas que afligem as comunidades na utilização dos recursos hídricos nas suas respectivas bacias. Outra função desses estudos foi servir de material para um exercício de discussão sobre a bacia, por parte da comissão provisória (muitas vezes em eventos ampliados para as comunidades) e como instrumento de aglutinação das próprias comissões. As críticas surgidas no seio das comissões, sobre esses trabalhos, contribuíram, por sua vez, para um aperfeiçoamento de metodologia e de escopo de estudos análogos a serem contratados pelo DRH para outras bacias.

A título exemplificativo do que foi exposto na descrição geral anterior, faremos alguns comentários sobre os passos concretos na formação de alguns dos primeiros comitês instalados após a promulgação da Lei 10.350/94. Especificamente, reportar-nos-emos ao Comitê Taquari-Antas e ao Comitê do Lago Guaíba (omitiremos comentários sobre o Comitê Caí, pois sua evolução é em tudo semelhante à do Taquari-Antas).

1) O Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do Rio Taquari-Antas

O rio Taquari-Antas, afluente do rio Jacuí, sendo um dos formadores do Guaíba, e com uma extensão de 530 km, drena uma bacia de aproximadamente 26 mil km², dividida em 110 municípios e ocupada por 1 milhão de habitantes.

O processo de formação do comitê se deu "de baixo para cima" e levou aproximadamente 3 anos e meio desde os movimentos iniciais até a instalação. O processo se deu em 5 fases: sensibilização, mobilização,organização, institucionalização e instalação.

A primeira fase, a de sensibilização, transcorreu durante o ano de 1995 e destinou-se despertar o interesse da sociedade e a aglutinar entidades e instituições. A estratégia de sensibilização foi dupla: realização de reuniões plenárias abertas, amplas e descentralizadas, bem como divulgação de informações sobre a situação das águas da bacia.

A segunda fase, a de mobilização, deu-se no ano de 1996, tendo como objetivos conhecer a Política de Recursos Hídricos do RS e aprofundar os conhecimentos sobre a bacia do rio Taquari-Antas. Aqui, a estratégia também foi dupla: organização de duas comissões provisórias (comissão Taquari e comissão Antas) e realização de reuniões plenárias (bimestrais) e três seminários microrregionais, envolvendo usuários, população e Poderes públicos Municipais.

A terceira etapa, a de organização, transcorreu durante parte do ano de 1997. Os objetivos foram os de identificar os usuários e segmentos da população, bem como chegar a uma formatação do comitê (tamanho e composição). Sob o ponto de vista estratégico, o maior triunfo foi o da fusão das duas comissões originais (a do Taquari e a do Antas), tudo culminando numa proposta de composição ao Conselho de Recursos Hídricos, proposta esta que acabou sendo aprovada por Resolução do mencionado Conselho. A partir daí, a Comissão unificada teve a tarefa de conduzir o processo de escolha das entidades que viriam a preencher as vagas.

A quarta fase, a de institucionalização, transcorreu durante o restante do ano de 1997 e a primeira metade de 1998. Aqui, o objetivo era um só: formalizar a existência do comitê. Isto implicou desenvolver três linhas estratégicas: elaboração e publicação do Aviso Público para o cadastramento de entidades interessadas em participar do Comitê; realização da escolha das entidades, através de eleição direta por categoria; elaboração de minuta do Regimento Interno do Comitê. Esta etapa culmina com a eleição do primeiro elenco de membros do comitê: computados os resultados, estes são enviados ao Conselho de Recursos Hídricos para homologação.

Finalmente, pelo Decreto 38.558, de 08/07/98, é criado o Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do rio Taquari-Antas. A partir daí, o comitê é instalado e processam-se as primeiras reuniões, com a posse dos membros, a eleição do Presidente e do Vice-Presidente, bem como a aprovação do Regimento Interno.

2) O Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do lago Guaíba

O processo de formação do Comitê do Llago Guaíba teve início com um Seminário promovido pelo programa Pró-Guaíba, desenvolvido pelo Estado com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento, no dia 02 de Abril de 1997. Passaram-se um ano e seis meses de discussões, reuniões, fóruns para divulgação da legislação, visitas aos municípios e muita articulação política para que em dezembro de 1998 instalado o comitê e eleita sua primeira diretoria. Composto de 40 membros – 16 representantes dos usuários da água, 16 representantes da população da bacia e 8 representantes do Governo – o comitê tem realizado reuniões regulares sempre com o quorum estabelecido regimentalmente.

Na primeira gestão, o Comitê do Lago Guaíba, sob a Presidência da representação da PUC-RS, buscou consolidar-se e firmar-se como um grupo coeso de trabalho. Foram estruturados, no âmbito do Comitê, três grupos de trabalho, que funcionaram durante dois anos: um para estudos e montagem de uma proposta de construção do enquadramento dos cursos d’água, outro de comunicação social e educação ambiental e outro de relações institucionais. Finalizada a primeira gestão, o comitê encontrava-se com uma demanda de necessidades de estudos básicos para iniciar o processo de enquadramento e uma ação de educação ambiental concluída.

Atualmente, o comitê encontra-se em sua segunda gestão, sendo a Presidência exercida pela ABES-RS. As principais atividades são: estruturação de proposta de enquadramento, articulada com os estudos preliminares para a construção do Plano de Bacia. Conta ainda com o trabalho de um grupo específico de educação ambiental, outro de comunicação social e, finalmente, um quarto grupo que trabalha a questão da representatividade.

Encerrando esta segunda parte da exposição, cabem alguns comentários adicionais.

No decorrer de todo este processo de formação dos comitês no RS, pode-se identificar um enorme esforço, por parte das pessoas envolvidas, em mobilizar a sociedade de cada bacia, chamando a atenção sobre a importância do trabalho em andamento e do papel de um comitê de bacia. Também convém destacar a importância de algumas instituições que se constituíram em verdadeiros pilares do processo.

Desde as primeiras experiências de articulação local nas bacias, as Universidades cumpriram um papel estratégico. Em muitas delas, foram as principais articuladoras do processo de formação de comitês. Antes da promulgação da Lei 10.350/94, na formação do Comitê Sinos, a UNISINOS foi fundamental na sua estruturação, e hoje ainda abriga sua Secretaria Executiva. Este precedente estabeleceu uma tendência, hoje confirmada pelo número de presidências e secretarias executivas que estão a cargo das instituições de ensino e pesquisa. O primeiro comitê a formar-se oficialmente, após a promulgação da Lei 10.350/94, o da bacia do rio Taquari-Antas, teve a primeira Presidência a cargo da representação da Universidade de Caxias do Sul, que dá suporte à Secretaria Executiva (mantendo-se a situação, presentemente, na segunda gestão). Também o Comitê Pardo e o Comitê Lago Guaíba tiveram suas respectivas primeiras Presidências exercidas por representantes de Universidades.

Também é importante o destaque para as associações técnico-científicas que, como a ABES-RS, por exemplo, cumprem um papel fundamental, exercendo a presidência de três comitês e a vice- presidência de mais um. As organizações ambientalistas têm também assento em todos os comitês do Estado, cumprindo seu papel na estruturação do sistema. Igualmente, cabe destacar um aspecto bastante específico e animador que está ocorrendo no Rio Grande do Sul: as duas maiores entidades empresariais do estado, a FIERGS (Federação das Indústrias do Rio Grande do Sul) e FARSUL (Federação das Associações Rurais do Rio Grande do Sul) estão discutindo internamente a nova legislação de águas estadual e participando de forma bastante ativa nos comitês instalados.

Cabe mencionar, ainda, a realização em Porto Alegre, em meados de 1996, do Seminário Internacional "Água: um bem esgotável", promovido por ponderável elenco de entidades: Associação dos Ex-Bolsistas da Alemanha (AEBA-RS), Associação Riograndense dos Estagiários na França,(ARDEF), Goethe Institut, CIENTEC, METROPLAN, FEPAM e Conselho de Recursos Hídricos. O encontro, que contou com a participação de representantes da gestão de recursos hídricos na Alemanha e França e que se desdobrou, após sua realização, em visitas ao interior do RS, teve uma importância bastante grande no alavancamento do processo de implantação do SERH-RS.

Não se poderia deixar de mencionar, ainda, o processo que levou os comitês gaúchos a fortalecerem seu interrelacionamento através da criação do Fórum Gaúcho de Comitês. Tendo-se originado no I Encontro Regional, que reuniu, em Porto Alegre, comitês gaúchos, paulistas, catarinenses e cearenses, por iniciativa da Secretaria Executiva do CRH-RS, o Fórum organizou-se efetivamente em 1999, por ocasião da fase de transição de governo, como forma de consolidar os comitês já criados e oportunizar o intercâmbio de experiências e o encaminhamento de demandas comuns junto ao Sistema. O Fórum reúne as direções dos comitês, não se constituindo em instituição formal de representação coletiva, mas como o próprio nome expressa e consta do documento "Princípios e Normas de Funcionamento", é "instrumento de comunicação, intercâmbio e articulação ‘horizontal’ entre os comitês". Prova da importância dessa forma de articulação dos comitês gaúchos é o fato de ter sido inspiradora e modelo para a constituição do Fórum Nacional de Comitês (cuja primeira coordenação coube ao ComiteSinos) e de ter fomentado a intensa participação da delegação gaúcha nos três encontros nacionais já realizados.

Para finalizar, convém relatar um evento recente e de alta relevância para a evolução do sistema. Em julho do corrente ano, realizou-se em Porto Alegre, o Seminário "Água, Desenvolvimento e Meio Ambiente: Instrumentos Econômicos para a Gestão de Recursos Hídricos". Este evento foi promovido pela Sociedade Brasileira de Economia Ecológica, Seção Sul (ECO-ECO), pela ABES-RS, pela ABRH-RS e pelo DRH/SEMA e teve um caráter preparatório de um Seminário Internacional sobre Instrumentos Econômicos e Política Ambiental que o Ministério do Meio Ambiente, através da Secretaria de Desenvolvimento Sustentável, pretende realizar em futuro próximo. Além de contar, na abertura, com a presença de autoridades federais (SRH e ANA) e estadual (SEMA/RS), o encontro, ao permitir o cotejo dos diversos modelos de cobrança pelo uso de recursos hídricos que estão sendo estudados no RS, os modelos em implantação no Ceará, São Paulo e no CEIVAP, bem como os posicionamentos dos setores industrial, agropecuário e do saneamento, constituiu-se numa excelente oportunidade para verificar o grau de amadurecimento, no país, sobre a questão da gestão das águas sob a ótica da nova legislação vigente.

Ao longo da primeira e segunda partes deste capítulo, temos a esperança de haver proporcionado ao leitor um apanhado esclarecedor do processo de implantação de um sistema moderno de gestão de recursos hídricos no RS, quer pela tentativa de reconstituição histórica de seus principais passos, quer pelo retrato de sua situação atual, ainda longe de estar completa. É chegado o momento, nesta terceira parte, de proceder a uma avaliação dos problemas à frente, bem como das tarefas que, em nosso entender, cabem aos diversos atores do sistema, para que a implantação deste chegue a bom termo e possa começar a operar em sua plenitude, cumprindo os preceitos constitucionais e das leis federal e estadual sobre recursos hídricos.

Para procedermos à avaliação mencionada, recapitulemos brevemente o que se espera do complexo sistema de comitês que se está tentando implantar no RS, com inspiração, como vimos, no modelo francês (é claro que, com algumas variantes, o que será dito vale também para o resto do país, tanto no nível federal, quanto no dos estados). Para a abordagem do problema, podemos assumir dois enfoques que se inter-relacionam: por um lado, podemos analisar a situação sob o ponto de vista da aplicação dos instrumentos de gestão; por outro, podemos avaliar os aspectos relativos à consolidação do arcabouço institucional necessário à operação do SERH. Nesta seção buscaremos contemplar ambos os enfoques, destacando os pontos de inter-relação dos mesmos.

Uma vez instalados, os comitês devem auxiliar as autoridades ambientais a estabelecer o enquadramento dos corpos d’água, i.é, o estabelecimento dos objetivos de qualidade, das metas de longo prazo que deverão ser atingidas para que o desejo das respectivas comunidades, em termos de usos múltiplos das águas, se realize. Feito isso, os comitês devem proceder à deliberação dos respectivos planos de bacia, que nada mais são dos que os passos (intervenções) que devem ser dados, escalonadamente no tempo, para ir se atingindo gradativamente os objetivos mencionados.

Do processo de planejamento, revisado periodicamente, resultam as diretrizes de outorga e os níveis tarifários que serão aplicados à retirada de água e despejo de efluentes, tanto no sentido de incitar os agentes à moderação no uso do recurso, quanto ao financiamento das intervenções. Demais está dizer que a tarifação, aqui, vem depois da decisão sobre o que é necessário fazer, e não antes, pois, constitucionalmente, a cobrança está "casada" com a existência de intervenções aprovadas pelo comitê na respectiva bacia de arrecadação. Convém frisar, também, que o plano de bacia consubstancia-se no elenco de intervenções julgadas convenientes no sentido de perseguir os objetivos de qualidade, e não um plano econômico regional, muito embora as decisões do comitê devam influenciar os vários agentes responsáveis pelos planos mais abrangentes.

Tudo isto, a lei prevê, será levado a cabo pelo comitê mediante o apoio técnico da agência de bacia correspondente, sendo tal agência um órgão técnico do Estado a serviço do comitê. Este dispositivo legal, esta verdadeira bipartição de funções, é muito importante para compreender a lei gaúcha e sua inspiração no sistema francês. Temos, de um lado, um "parlamento" – o comitê – uma instância de negociação e decisão, representativo dos vários segmentos da sociedade; de outro, um órgão técnico – a agência de bacia – uma instância de apoio técnico às decisões e de execução das mesmas. Dada a extrema complexidade dos assuntos atinentes aos recursos hídricos, compreende-se perfeitamente a essencialidade da presença da agência de bacia, lado a lado com o comitê: o comitê representa interesses conflitantes e legítimos, mas não pode realmente negociar e decidir sem uma mediação técnica. Ao mesmo tempo, essa mediação técnica da agência não pode ser assimilada à pura ação do Estado na qualidade de titular do domínio das águas. De fato, a este cabe o estabelecimento da política geral de recursos hídricos, devidamente compatibilizada com os demais objetivos de política, e o acompanhamento, fiscalização e transparência da ação delegada dos comitês, os quais devem perseguir a consecução dos objetivos de qualidade dentro do marco de referência dessa política geral (daí o fato de a lei prever que a revisão e consolidação periódicas dos planos de bacia devem passar pela Assembléia Legislativa e ser transformada em Lei).

Pois bem, estabelecido este marco geral de análise, perguntamo-nos: decorridos quase sete anos da promulgação da Lei 10.350, em que ponto realmente estamos? Como vimos nas partes precedentes do capítulo, atualmente pouco mais da metade dos comitês estaduais previstos estão instalados, muitos deles bem recentemente, outros já há mais tempo. Destes, os mais "adiantados" estão envolvidos com o enquadramento e começando, muito timidamente, a pensar seus planos de bacia. Daí surge a segunda pergunta: tudo isto é muito ou pouco?

Para uma melhor aproximação à resposta, consideremos o que aconteceu no caso francês. O sistema francês levou dezesseis anos para ser implantado: seis anos de discussões parlamentares – de 1959 a 1964 – e mais dez anos para implantação (instalação das agências e comitês, elaboração dos estudos básicos) – de 1965 a 1975. Se considerarmos o fato já comentado de que, durante o período de implantação, foi feita uma cobrança "simbólica" que possibilitou a instalação do sistema e o fato, não comentado, mas conhecido, de que havia melhores condições técnicas lá do que aqui para a implantação, poderíamos dizer que o processo, por aqui, vai se desenrolando dentro de expectativas razoáveis.

Entretanto, esta simples contagem de tempo não é indicador de saúde do processo. De fato, na medida em que o sistema vai se desenvolvendo com ênfase em apenas um dos atores – os comitês – a evolução começa a ficar seriamente desbalanceada, com conseqüências previsíveis nada alvissareiras. Na segunda seção desta terceira parte, passaremos a examinar este desbalanceamento.

Nesta seção serão tratados três temas mutuamente relacionados.

1. A questão das Agências de Região Hidrográfica (ARHs)

O primeiro item a destacar, no sentido de um "reequilíbrio" no processo de implantação do SERH, diz respeito à instalação das ARHs. Aquilo que foi exposto na seção anterior está explícito no fluxograma que faz parte da lei gaúcha (e apresentado na pág. 13), bem como na redação do art. 20 da Lei 10.350/94:

O fluxograma mencionado, bem como o artigo citado, deixam bem clara a inspiração da Lei gaúcha das águas no modelo francês: a agência de bacia não é somente um órgão financeiro, encarregado de cobrar e aplicar os recursos financeiros arrecadados na bacia e que, conseqüentemente, é instalado após a decisão de cobrança, mas também, e principalmente, um órgão técnico de apoio ao respectivo Comitê e aos demais órgãos de coordenação do sistema.

Ora, como já terá sido visto pelo quadro e mapa de evolução do sistema, enquanto ainda há comitês por instalar, já existem vários comitês instalados às voltas com questões de proposição de enquadramento, de elaboração de planos preliminares de bacia e debates sobre modelos de cobrança. Assim sendo, afigura-se essencial a solução desta questão das ARHS, sob o risco de que cada comitê passe a agir como uma ONG, entre outras, buscando identificar fontes de apoio técnico e financeiro independentes, perdendo-se a noção de sistema, restando programas e projetos desarticulados.

Atualmente, no esforço de por em marcha o SERH, o DRH, em conjunto com os comitês, tem buscado estruturar etapas dos Planos de Bacia, papel que cabe às Agências. Entretanto, mesmo que se reconheça como importante o esforço e o trabalho que está em desenvolvimento, é preciso que todos os envolvidos também reconheçam que só haverá progresso efetivo quando forem assumidas claramente a transitoriedade da situação e a existência de uma lacuna em virtude da inexistência das Agências.

É claro, compreende-se perfeitamente, que atual conjuntura política não é propícia à criação de novos entes estatais de qualquer espécie. Porém, para o bom andamento da implantação do sistema, evitando o risco de desmobilização e paralisação, algum tipo de solução deve ser equacionada. Uma sugestão concreta é a instalação de um Grupo Tarefa constituído por técnicos pertencentes ao Estado e que atualmente estão distribuídos por várias instituições. Este GT poderia vir a ser o germe das futuras agências.

2) A questão da outorga

Os critérios e as condições específicas para a outorga e tarifação, como vimos, serão temas específicos de deliberação dos comitês, como parte das decisões constantes dos Planos de bacia (os comitês não examinarão cada pedido de outorga, mas definirão, em cada Plano de bacia os respectivos critérios e condições). Entretanto, na medida em que a outorga é uma autorização unilateral e discricionária por parte do Poder Público (não cabendo, portanto, a figura da "outorga provisória"), é urgente que o Estado, através do DRH e da FEPAM, proceda a uma regularização inicial de todos os usuários. Isto sinalizará aos usuários que o Estado está assumindo efetivamente o domínio das águas constitucionalmente determinado, bem como oportunizará a formação de um cadastro acurado dos usuários das águas estaduais. Desnecessário dizer que este é um passo inicial de qualquer gestão efetiva dos recursos hídricos. Por outro lado, se este importante passo inicial não for dado, todo o trabalho incipiente dos comitês fica seriamente enfraquecido. De fato, ao não ser sentida a presença do Estado pela comunidade, os comitês passam a ser vistos apenas como simples organizações não governamentais abrigadas no aparato do Estado.

É evidente, pelo exposto, que toda esta questão da outorga, especialmente a decorrente da futura intervenção dos comitês, está umbilicalmente ligada à implantação, por parte do estado, de um Sistema de Informações consistente e operante. Justamente, a sugestão de uma outorga "inicial" se nos afigura como um passo inicial para a constituição de tal sistema.

3) A questão das águas subterrâneas

O tema aqui tratado, a rigor, constitui parte integrante do problema da outorga e da inexistência de um sistema de informações, examinado anteriormente. Entretanto, dada sua importância e gravidade, merece um comentário em separado. De fato, dada a fraca presença do Estado acima mencionada juntamente com o fato de que os comitês vão se instalando e "a cobrança pelo uso da água vem aí" e, ainda, a questão da outorga, por parte do DNPM, para a exploração de águas "minerais", há fortes evidências de que está ocorrendo uma grande corrida para a abertura de poços de água subterrânea. Além dos problemas substantivos de degradação, todo este fenômeno é altamente deseducativo, contraproducente e, mais uma vez, exige uma atitude firme do Poder Público no sentido de regularizar essa situação.

Contrabalançando os desafios a serem enfrentados, cabe agora destacar alguns pontos positivos na evolução do sistema.

1. A criação da Secretaria de Meio Ambiente e a unificação da Política Ambiental

A criação da Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA), em meados de 1999, separada da Secretaria da Saúde, possibilitou a coordenação e articulação de uma série de instituições e programas

de governo com atribuição ou interveniência na gestão dos recursos naturais, antes distribuídas em diversas Secretarias Estaduais. Até meados do ano 2000, e tal como está na lei originalmente, o comando do SERH estava bipartido entre a Secretaria de Saúde e Meio Ambiente (à qual estava vinculada a FEPAM) e a Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e Habitação (à qual estavam afetos o DRH, a Presidência do Conselho de Recursos Hídricos do RS e a gestão do Fundo (estadual) de Recursos Hídricos).

No ano 2000, após um longo debate interno no Governo, encaminhou-se à Assembléia Legislativa uma proposta de alteração na legislação. Devidamente aprovada pela AL, e sancionada pelo Executivo, a mencionada alteração transferiu a Presidência do Conselho de Recursos Hídricos para o titular da SEMA e o DRH e a gestão do Fundo para a nova Secretaria. Com todas estas alterações, ocorridas ao longo de 1999 e 2000, consolidava-se a unidade de comando das várias instâncias e instituições com atribuições relativas ao manejo de áreas de preservação, controle, fiscalização e pesquisa, bem como programas governamentais voltados para essas questões. Com isso, criou-se um ambiente propício para a articulação da gestão dos recursos hídricos com as demais políticas e programas com interface na questão ambiental. Em nosso entender, deu-se um grande passo no sentido da implantação da Lei 10.350/94.

Como exemplo desse início de articulação, destacamos o caso a seguir.

2. EIAs/RIMAs de Planejamento

Embora os EIAs/RIMAs continuem a ser instrumentos essenciais no licenciamento ambiental, empreendimento por empreendimento, a FEPAM, de maneira inovadora no país, está procedendo à realização de EIAs/RIMAs regionais e setoriais, nos termos do disposto na própria lei das águas e no Código Ambiental do RS. Estes estudos, à medida que forem "cobrindo" o território das várias bacias, constituir-se-ão num excelente instrumento de planejamento e, certamente, auxiliarão sobremaneira a tomada de decisões pelos comitês. Como um início do processo, a FEPAM tem estimulado, solicitado mesmo, a participação dos comitês nos trâmites de licenciamento. Assim, os comitês Sinos, Caí, Lago Guaíba e Taquari-Antas estão participando de experiências pioneiras conduzidas pela FEPAM e que resultarão, provavelmente, no futuro, em medidas combinadas de licenciamento, planejamento e zoneamento econômico-ecológico. Atualmente, o Comitê Taquari-Antas está intensamente envolvido no exame do estudo conjunto FEPAM-ANEEL que trata, no "atacado", do possível aproveitamento e respectivo licenciamento de 57 empreendimentos hidrelétricos de pequeno, médio e grande porte, totalizando aproximadamente 1.200 MW de potência. Trata-se de um riquíssimo processo de aprendizado que está propiciando grandes lições para todas as partes envolvidas.

3. Revitalização do Conselho (Estadual) de Recursos Hídricos (CRH-RS)

Em nosso entender, este também é um grande passo no sentido da construção do SERH-RS. De fato, o CRH, embora tivesse sido regulamentado por decreto governamental, nunca chegou a ter um funcionamento efetivo. A partir da vigência da Lei 10.350/94, praticamente todas as resoluções do CRH, encaminhadas pela Secretaria Executiva do mesmo, vigoraram por decisões "ad referendum" do Presidente. Entre 1995 e 2000, poucas reuniões foram realizadas. A partir do corrente ano, iniciou-se um processo de revitalização, onde podem ser destacados os seguintes aspectos:

• organização de uma pauta de assuntos prioritários para a implantação e funcionamento do Sistema definida com a participação dos comitês;
• revisão do regimento interno do CRH e convocação regular de reuniões freqüentes;
• revisão da composição do CRH, com aumento da representação dos comitês de bacia (dependendo ainda de autorização legal);
• efetivação da participação das representações dos órgãos da administração direta, em nível estadual e federal, como previsto na Lei;
• criação de câmara técnica para funcionar como grupo de assessoramento ao Conselho.

A revitalização do CRH pode abrir caminho para a superação de diversas deficiências na implantação do Sistema, além do valor que tem, em si, por representar o funcionamento de uma instância fundamental do mesmo, justamente aquela que tem o papel de zelar, em nome do Estado, pela aplicação efetiva e adequada da política determinada pela Lei.

1. A participação da União

Na esfera federal, identificam-se a criação da ANA, no início do corrente ano, e mais recentemente ainda, algumas iniciativas do Ministério de Ciência e Tecnologia (especificamente, a criação dos Fundos Setoriais). Estas iniciativas poderão incentivar e criar condições, tanto para o Sistema Nacional de Recursos Hídricos quanto para o SERH-RS. Para o máximo aproveitamento dessas oportunidades, cabe aos comitês, e demais instâncias e instituições do sistema estadual, articular suas demandas e propostas de ação. A seguir, alguns comentários mais específicos.

• A ANA e o programa de "compra de esgoto tratado"

Com seu recém lançado Programa de "compra de esgoto tratado", válido não só para cursos d’água federais, mas também para rios estaduais, a ANA poderá constituir-se num grande incentivo para uma mais veloz implantação dos sistemas estaduais. De fato, este programa de subsídios da ANA, exige que operadores e municípios que se disponham a tratar seus esgotos somente poderão se candidatar aos fundos oferecidos pela Agência mediante comprovação de que fazem parte de bacia em que exista comitê e que o projeto de ETE está incluído em competente plano de bacia (incluindo perspectivas de cobrança e destinação de recursos daí provenientes). Em nossa opinião, caso o Programa da ANA venha a dispor de recursos financeiros de vulto, viabilizar-se-ia não só a presença da União nas gestão das águas sob seu domínio, mas também o seu poder de indução, altamente positivo, sobre políticas estaduais de gestão de recursos hídricos.

• O Fundo Setorial (federal) de Recursos Hídricos

Como se sabe, está em processo de implantação, juntamente com a de outros fundos federais, o Fundo Setorial de Recursos Hídricos. Trata-se de uma iniciativa do Ministério de Ciência e Tecnologia, no sentido de canalizar recursos financeiros provenientes do faturamento de setores submetidos à regulação pelas agências reguladoras federais que estão sendo instaladas no país. Este dispositivo constitui-se, sem dúvida, numa grande oportunidade de obtenção de financiamento para os estudos que deverão ser empreendidos em várias bacias a fim de se chegar a enfoques metodológicos adequados para a elaboração de planos de bacia e sistemas de tarifação. Não há dúvida, tampouco, que podem vir a ser complementos apropriados ao trabalho proposto para um GT precursor das ARHs.

Em nosso entender, o SERH-RS passa por um momento crítico. Entretanto, é preciso ter clareza e muito cuidado sobre o significado do termo crise. De fato, já se tornou um lugar comum dizer-se que o ideograma chinês para crise combina os símbolos de risco e oportunidade. Ponderando bem as coisas, é precisamente isso que queremos ressaltar neste momento.

Como a exposição deve ter deixado claro, especialmente nesta terceira parte, um certo desbalanceamento no processo de implantação do sistema oferece algum grau de risco de desmobilização e de retrocesso. Entretanto, iniciativas tomadas pelas autoridades governamentais neste ano de 2001, bem como o próprio fato de a instalação dos comitês já mobilizar no estado cerca de um milhar de entidades (entre titulares e suplentes, descontando as "repetições"), indicam que é perfeitamente possível combinar os esforços dos vários segmentos da sociedade e do quadro de servidores públicos, no sentido de dar corpo a uma determinação constitucional e a uma lei, ambas ambiciosas, mas perfeitamente factíveis à luz de experiências internacionais. Não parece haver outro caminho: a descentralização e a participação serão instrumentos essenciais para a implantação definitiva de um sistema que se quer ....descentralizado e participativo.

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