LES COMITÉS DE BASSIN AU RIO GRANDE
DO SUL : FORMATION, DYNAMIQUE DE FONCTIONNEMENT ET PERSPECTIVES
Eugenio Miguel Cánepa
Isidoro
Zorzi
Percy
B. Soares Neto
Ø Eugenio Miguel Cánepa. Économiste, Spécialiste en Économie Urbaine et Régionale
(USP), Chercheur de la Fondation de Science et Technologie – CIENTEC – sur
L’Économie de l’Environnement et la Gestion des Ressources en Eau; courrier
électronique : eugeniomca@yahoo.com.br
Ø Isidoro Zorzi. Licencié
en Philosophie, Spécialiste en Sociologie et Science Politique (UFRGS),
Enseignant de l'Université de Caxias do Sul, Président du Comité de Gestion du
Bassin Hydrographique de Rio Taquari-Antas ; courrier électronique : izorzi@ucs.tche.br
Ø Luiz Antônio Timm Grassi. Ingénieur en Génie Civil, Spécialiste
en Assainissement, Ex-Employé de la Compagnie de l´Assainissement du Rio Grande
do Sul (CORSAN), Consultant. Président du Comité de Gestion du Bassin
Hydrographique du Lac Guaíba ; courrier électronique : grassilat@via-rs.net
Ø Percy B. Soares Neto. Administrateur, Spécialiste en
Économie de l'Environnement (Univ. d'Alcalá de Henares/Espagne), Consultant,
Membre de l'Institut Anthropos, Secrétaire Exécutif du Comité de Gestion du
Bassin Hydrographique du Lac Guaíba ;
courrier électronique : pbsn@terra.com.br
Ce texte a été écrit entre 2001 et
2202 et publié en 2004 comme chapitre du livre:
MACHADO, C. J. S. (org.): Gestão das Águas Doces (La Gestion des Eaux Douces). Rio de
Janeiro: Ed. Interciência,
2004.
A notre avis, les problèmes soulevés
dans ce texte continuent d´être d’actualité jusqu´à aujourd’hui..
Le présent chapitre aborde la
formation, la dynamique interne et les perspectives des Comités de Gestion de
Bassins Hydrographiques dans l´État du Rio Grande do Sul.
L'émergence de ces nouvelles
institutions - nommés à juste titre "parlements des eaux", bien que
ceux ne soient pas seulement des parlements - dans les contextes législatifs et
institutionnels de l´État du Rio Grande do Sul, en particulier, et brésilien,
en général, mérite une analyse
particulière, étant donné que les expériences
pilotes de comités, antérieures à la législation en vigueur, ont beaucoup
influencé sa formulation et qu’aujourd'hui, à leur tour, les comités de bassin
qui s’installent sont formés et configurés à l'intérieur du cadre légal fédéral
(Loi 9.433/97) et des lois respectives de l'État fédéré [“Région”] où les comités sont localisés. En outre, la législation
brésilienne s'est inspirée de la doctrine et des expériences internationales
qui vont dans le sens de la mise en oeuvre de ce type d'expérience
institutionnelle dans la gestion de ressources en eau. Ainsi, considérant ce
renforcement mutuel, cette réalimentation positive, entre législation, doctrine
et expériences nationales et internationales, il semble assez opportun de
réaliser un examen global de la façon dont les choses se sont produites et de
comment elles sont en train de se dérouler à présent dans un État de la Fédération, le Rio Grande
do Sul, qui, à travers de la Loi des Eaux 10.350/94, constitue une des unités fédérées pionnières dans l'établissement
d'un système de gestion des ressources en eau, décentralisé et participatif, où
les comités de bassin sont appelés à jouer le rôle central.
Le chapitre est divisé en trois
parties. La première partie focalise la période qui va du début de la décennie
de 1980 jusqu'à l'année de 1994, c´est-à-dire, la période qui va des études
pilotes du Comité Exécutif d'Études Intégrées du Bassin du Guaíba (CEEIG)
jusqu'à la promulgation de la Loi des Eaux du Rio Grande do Sul, la Loi
10.350/94, le 30/12/94. Cette période, à son tour, est subdivisée en deux :
l´une qui va de 1980 jusqu'à la promulgation des Constitutions Fédérale et de
l´État du Rio Grande do Sul - en 1988 et 1989, respectivement ; l´autre qui
couvre la période 1989-1994.
La seconde partie analyse la
procédure d'adaptation des Comités préexistants à la Loi des Eaux et la procédure
de mise en place des nouveaux Comités prévus par la loi. Dans cette analyse,
sont soulignés les aspects le plus généraux de la Loi, la politique développée
par les gouvernements successifs de l'Etat du Rio Grande do Sul, ainsi que la
dynamique sociale impliquée par le processus d'adaptation/formation des
Comités.
La troisième partie analyse les
difficultés, perspectives et les aspects stratégiques à considérer dans
l'évolution du Système de Gestion des Ressources en Eau de l´État du Rio Grande do Sul, surtout en ce qui concerne son institution centrale, les
comités de bassin.
De 1980 jusqu'à la promulgation des
Constitutions Fédérale et de l´État du Rio Grande do Sul
Dans la seconde moitié de la décennie
de 80, une ample et plus solide mobilisation vers la modernisation de la
gestion des ressources en eau dans l´État du Rio Grande do Sul s’installe
effectivement. Néanmoins, les initiatives précédentes, autant dans la sphère
gouvernementale (ou très proche d’elle) que dans la société en général, établissent des
antécédents très importants et qui vont, justement, confluer vers la
mobilisation déjà mentionnée.
Dans la sphère gouvernementale, il
faut mentionner trois faits importants. Premièrement, il commence à s'esquisser
dans le pays, à partir de l'expérience assez réussie de pays comme la France,
l'Angleterre, l'Allemagne et les États-Unis, l'idée que la gestion par bassin
hydrographique est préférable à un abordage ponctuel dans la gestion des eaux.
Se basant là dessus, le Gouvernement Fédéral a créé les Comités d'Études
Intégrées dans certains des plus importants bassins de fleuves fédéraux,
comités définis comme organes collégiaux multi-institutionnels, coordonnés par
le Comité Spécial d'Études Intégrées de Bassins Hydrographiques (CEEIBH) et
sous la commande générale de DNAEE - Département National d'Eaux et Énergie
Électrique. Par son importance, bien qu´il ne soit pas un cours d´eau fédéral,
le bassin hydrographique du Guaíba a installé, en 1979, le CEEIG - Comité
Exécutif d'Études Intégrées du Bassin du Guaíba. Le CEEIG a agglutiné des
institutions de niveau fédéral, de l’État fédéré (régionaux) et municipaux, il
a systématisé des connaissances sur la base d'études existantes et il est
arrivé à proposer les objectifs de qualité des principaux cours d´eau par
classes d´usage. Mais, bien qu’il ait développé ses travaux jusqu'aux premières
années de la décennie de 80, le CEEIG n'a jamais dépassé le stade de groupe
d'études et consultatif.
Le second fait à mentionner concerne
une initiative, en 1981, du
gouvernement du Rio Grande do Sul.
Intéressé par la captation de ressources financières fédérales destinées à
l'irrigation, et en répondant à une l´exigence dans ce sens, le gouvernement de
l´Etat du Rio Grande do Sul a créé, par décret, un "Système de Ressources
en Eau de l´État du Rio Grande do
Sul”, ayant à sa tête le Conseil de
Ressources en Eau du Rio Grande do Sul – CONRHIRGS. Dans le décret
d'installation du système étaient prévus deux types de comités de bassin : dans
chaque bassin il y aurait un "comité exécutif", composé d'agences
officielles, et un "comité consultatif", composé d'entités non
gouvernementales. Bien que certains de ces comités aient étaient crées et mis
en place, le "système" n'a jamais eu de fonctionnement effectif.
Finalement, le troisième fait à
mentionner a été le Séminaire International de Gestion de Ressources en Eau,
réalisé à Brasília, en mars 1983, avec l’appui conjoint du DNAEE (MME), du Secrétariat Spécial de
l'Environnement (SEMA/MINTER), du Conseil National de Développement
Scientifique et Technologique (CNPq/SEPLAN) et du CEEIBH. Cette rencontre, qui
a compté avec la présence de spécialistes internationaux d'Angleterre, France
et Allemagne (avec une profonde expérience dans leurs pays respectifs), a été
d'extrême importance pour déclencher, à l’échelle nationale, un ample débat sur
la modernisation de la gestion des ressources en eau. En particulier, au Rio
Grande do Sul, sa répercussion a été très grande parmi tous ceux qui
cherchaient à appréhender et systématiser l'expérience internationale et ses
possibles enseignements en terme d'application à la gestion de nos eaux.
En parallèle à ces initiatives dans
la sphère gouvernementale, la société en général aussi commençait à se
mobiliser. Les années 70 et 80 ont vu l'éclosion du mouvement environnemental,
profondément inquiété avec la croissante dégradation environnementale, surtout
celle des cours d´eau. Dans la région Métropolitaine de Porto Alegre, trois
cours d´eau causaient grande préoccupation : le Lac Guaíba et deux de ses
affluents, le Rio dos Sinos et le Rio Gravataí. En vertu d´être localisés dans
une région hautement industrialisée et urbanisée, les trois cours d´eau
subissaient un processus de pollution très intense. Face à cette situation, au
milieu de la décennie de 80, différentes entités s'organisent et des campagnes
sont lancées dans le but de sensibiliser l´opinion publique et de provoquer
l'action gouvernementale.
C'est à ce moment que, comme dans un
mouvement "pris en pinces", les deux sphères commencent à se
rencontrer et dialoguer de manière plus fructifère. Comme conséquence de cette
dynamique, apparaissent les deux premiers "comités", des bassins du
Sinos et du Gravataí. La genèse du Comité Sinos remonte à 1987. Pendant cette
année, est déclenchée la campagne SOS Sinos, conduite par des entités
écologiques de la région, les médias locaux, les autorités de l´État du Rio
Grande do Sul et locales et des secteurs de l'industrie. Le mouvement a comme
point culminant la réalisation d'un séminaire, le 17 septembre 1987, à
l'Universidade doVale dos Sinos - UNISINOS – dont le siège est situé dans la
ville de São Leopoldo, une des plus importantes du bassin. A cette occasion,
est décidée la création d'un "comité de bassin" avec la mission
d´affronter la mort imminente du Rio dos
Sinos. Lors la préparation de la proposition d'installation du comité, est
décidé l'abandon de la dualité "comité exécutif" + "comité
consultatif", et l’option retenue est
la lutte pour la création officielle d'un comité habilité à la gestion
permanente des eaux du bassin. Le 17 mars 1988, à partir du décret
gouvernemental de création, le « ComiteSinos » devient le premier
comité de gestion de bassin d'un fleuve de niveau régional implanté dans le
pays. Avec son nom original un peu long - Comité de Préservation, Gestion et
Recherche du Rio dos Sinos - le ComiteSinos initie ses activités en affrontant
une ambiguïté d'intentions, avec une indécision flagrante entre des objectifs
d'études techniques et des objectifs de mobilisation, sensibilisation et
gestion proprement dite.
Le Comité Gravataí, le second à être
installé, a eu une gestation similaire. Depuis déjà plusieurs années, des
mouvements environnementaux, attiraient l'attention sur des graves problèmes de
dégradation en cours du Rio Gravataí : la pollution intense, dans la partie
inférieure du fleuve, avait déjà a causé l'abandon de captations d'eau pour
l’AEP ; d'un autre côté, la mise en cultures prédatrice entraînait la réduction
croissante de zones inondables, régulatrices du régime du fleuve et de grande
importance écologique. Des faits comme ceux-là ont motivé la création, dans le
début de 1988, d'un groupe de travail interinstitutionnel, promu par la
Fondation Métropolitaine de Planification - METROPLAN -et par l'Association de
l'Ex-Stagiaires en l'Allemagne/ Section Sud - AEBA-RS. Comme résultat d'un
colloque, préparé par ce groupe et réalisé à l'Institut Goethe, à Porto Alegre,
a été lancée l'idée de la nécessité de constituer un comité de bassin. Un
décret gouvernemental, du 15 février 1989 - pratiquement une année après la
création du ComiteSinos - installait officiellement le Comité de Gestion du
Bassin du Rio Gravataí.
Bien que créés par décret
gouvernemental, les deux comités, dès lors, ont affronté à une grande précarité
de ressources financières et, principalement, de pouvoir réglementaire effectif
de gestion des eaux de leurs bassins respectifs. Néanmoins, une longue liste
d'effets positifs peut être accordée au crédit de cette expérience. Les comités
ont réussi à agglutiner des entités et des personnes - du secteur des
entreprises, des secteurs sociaux en général, du secteur public - en maintenant
leurs activités sans interruption jusqu'à aujourd’hui. Le ComiteSinos a bénéficié
depuis le début de l'aide matérielle de l'Université de la Valée dos Sinos -
UNISINOS ; le Comité Gravataí, avec
celle de la METROPLAN.
Sur la base de toute cette
mobilisation et de ces appuis, les Comités ont été capables d'une série
d'initiatives assez importantes. On peut mentionner, dans le cas du ComiteSinos
: campagnes auprès d'industries pour l'adoption de mesures pour le contrôle de
la pollution, articulation des communes et des agences de l’Etat du Rio Grande
do Sul pour décider des problèmes liés à la destination de déchets solides, la
mise en place d'un réseau de surveillance de la qualité de l'eau, partagée
entre la Société Riograndense d´Assainissement (CORSAN), le Département
Municipal de l'Eau et des Égouts de Porto Alegre (DMAE), le Service Municipal
d'Eau et d´Égout de São Leopoldo (SEMAE) et la METROPLAN, ainsi que la
promotion de cours de qualification en éducation environnementale pour des
enseignants, qui a donnée lieu à un réseau intermunicipal d'éducateurs. Dans le
cas du Comité Gravataí, l'effort a eu comme points focaux la campagne pour la
conservation et la restauration d'écosystèmes atteints par l'agriculture et les
mesures pour la correction du régime hydrologique du fleuve, atteint par des
travaux de rectification et de canalisation de son cours ; en outre, il y a eu
aussi des actions d'incitation à l'éducation environnementale, au contrôle de
la pollution industrielle et à la résolution de problèmes d'assainissement dans les secteurs des déchets solides, égouts
et AEP. Si, d'un côté, toutes ces actions ont permis quelques avancées
concrètes dans la solution de problèmes ou conflits, d'autre part elles ont
démontré la précarité d'actions volontaires et isolées. (Il commence à être
clair qu'une gestion des ressources en eau ne peut pas être faite par des
instances collégiales, même participatives, sans l´engagement des acteurs
concernant les décisions prises; en un mot, il faut que les décisions aient un
pouvoir régalien). Néanmoins - et c’est le grand résultat positif – il a été
possible de maintenir la cohésion de tous ceux qui étaient intéressés par la
gestion par bassin et par la mise en place des comités.
En conséquence, entre autres, des
vicissitudes mentionnées ci-dessus, par lesquelles passées les comités
récemment installés, un groupe de
travail interinstitutionnel a été constitué aux milieu de l'année 1988, à
initiative et avec le pilotage du /bureau de Conseil de Ressources en Eau de
la CORSAN, qui a établi dès le début une
stratégie d´action vers deux fronts. D'un côté, il a été décidé de maintenir un
solide engagement en relation aux expériences des Comités Sinos et Gravataí,
ainsi que de quelques autres qui apparaîtraient, en cherchant à comprendre et à
inclure toute la dynamique sociale observée dans ces tentatives d'action
sociale. Cet engagement, grâce au contact étroit avec notre réalité sociale,
apparaissait essentiel pour capter les particularités régionales et culturelles
importantes pour la mise en place d'une gestion de ressources en eau adaptée
et, en même temps, réaliste et possible. D'autre part, justement à partir de la
limitation des expériences en cours signalée ci-dessus, le groupe s'est engagé
dans la construction d'un cadre de référence théorique qui puisse donner un
sens et une consistance à l'action.
Immédiatement, a été lancée une étude sérieuse des expériences étrangères en
matière de la gestion des eaux (France,
Allemagne, Angleterre, États-Unis), en rassemblant également les connaissances
acquises par les membres du groupe lors de leurs voyages et stages à
l’étranger. Un stage effectué en France, en 1991, avec le parrainage de la
Fondation de Science et de Technologie - CIENTEC - et de la Fondation de
Soutien à la Recherche du Rio Grande do Sul – FAPERGSm allait se révéler
particulièrement utile. On a profité,
évidement, d'études et de discussions qui existaient au Brésil depuis quelques
années, à la fois dans le milieu universitaire, et dans les institutions
publiques (ici, il contient détacher le rôle vraiment fondateur du Colloque
International réalisé à Brasília, signalé ci-dessus).
Cette stratégie de double face s'est
révélée être une réussite. De fait, le travail d'élaboration théorique a eu
lieu dans confrontation continue avec l'expérience concrète vécue par les
comités et leurs participants. Ainsi, la discussion intellectuelle a toujours
été tempérée, et même forcée à examiner constamment le quotidien fait des
manques, des besoins, des centre d’intérêts et des problèmes concrets. En
outre, le contexte politico-institutionnel a toujours conditionné l’avancée du
processus. Les comités amenaient à la surface des questions concrètes de
conflits pour l'usage de l'eau, de menaces à la conservation des cours d'eau,
d'accidents ou d'événements imprévisibles. La
précarité des ressources matérielles a menacé plusieurs fois la survie
des deux nouvelles institutions. Au fur et à mesure que se formulait un modèle de gestion, la réalité
elle-même interrogeait son adéquation aux situations et problèmes concrets qui
étaient cruciaux. Rapidement, es apparue clairement la nécessité d'un support
institutionnel et législatif plus global et puissant - une loi et un système
institutionnel - qui permettrait à l'État d’assumer sa responsabilité dans la
gestion des ressources en eau, en adoptant une politique publique pour les
eaux.
Le groupe de travail qui s'était
formé au milieu de l’année 1988, comme expliqué ci-dessus, a eu, à la fin de
cette même année, l'heureuse occasion de s'institutionnaliser. Il existait,
dans la structure du Système de Ressources en Eau de l´État du Rio Grande do
Sul, déjà mentionné, la Commission
Consultative de CONRHIRGS installée dans
le début de la décennie de 80 avec le caractère de porte-voix de l´avis et de
l´opinion des divers secteurs de la société, ce qui ajoutait à la dynamique
plus de trente organismes de la société civile ainsi et des agences publiques.
Sous le pilotage compétent du directeur régional de DNAEE de l’époque, ce
groupe collégial a été capable d'absorber le groupe de travail et d'agglutiner
de nouvelles forces qui, finalement, ont été les acteurs de la gestation des
principales formes qui ont moulé dans un cadre législatif et institutionnel, et
de forme définitive, le Système Régional de Ressources en Eau du Rio Grande do
Sul.
La promulgation de la Constitution
Fédérale, en 1988, ainsi que les travaux de l’Assemblée Constituante de l´État
du Rio Grande do Sul, culminant avec la
Constitution Régionale de 1989, ont donné un élan important à l'effort
développé par le groupe de travail, à présent complètement intégré à la
Commission Consultative pour l’élaboration de la Constitution. Nous ne citeront
pas les articles bien connus de la Constitution Fédérale concernant la gestion
de l’eau - surtout, l´art. 20, III et 26, I (sur la domanialité des eaux) et
l´art. 22, IV (sur la compétence réservée de l’Etat Fédéral pour légiférer sur
des eaux et l'énergie). Néanmoins il y a besoin d’un examen plus détaillé
du(des) dispositif(s) constitutionnel(s) propre(s) à l´État du Rio Grande do
Sul (Constitution de 1989).
De la même manière que la
Constitution Fédérale, la Constitution du Rio Grande do Sul est riche en
matière de dispositifs concernant les questions environnementales. Entre tous,
pour ce qui nous concerne, il convient de signaler l´art. 171:
Art. 171
- Il est institué le système de ressources en eau de l’État [du Rio Grande do Sul], intégré au système national de gestion de
ces ressources, en adoptant les bassins hydrographiques comme des unités de
base de planification et de gestion, une fois observés les aspects
d'utilisation et de l'occupation du sol, en vue de promouvoir :
I -
l'amélioration de la qualité des ressources en eau de l'État ;
II – la
garantie de l’approvisionnement en eau des populations urbaines et rurales, des
industries et des établissements agricoles.
Paragraphe
1º - Le système dont traite cet article
comprend des critères d’autorisation/ déclaration, le suivi correspondant, la
surveillance et tarification, afin de protéger et de contrôler les eaux
superficielles et souterraines, courantes, de sources et stagnantes, ainsi que
de rationaliser et de rendre compatibles les utilisations, y compris la construction de barrages et usines
hydro-électriques.
Paragraphe 2º -
Dans l'exploitation des eaux superficielles et souterraines sera considéré
d'absolue priorité l'approvisionnement en eau des populations.
Paragraphe
3º - Les ressources financières rassemblées par l'utilisation de l'eau devront
être destinées à des travaux et à la gestion des ressources en eau dans le
bassin lui-même, en garantissant sa conservation et celle des ressources
environnementales, avec une priorité pour les actions préventives.
Ce dispositif, dont la rédaction a
compté avec la collaboration de participants de la Commission
Consultative, a donné corps à quatre
grands principes pour la gestion des eaux de l'état :
1º) Gestion des eaux à travers d´un
Système de Ressources en Eau de l´État [du
Rio Grande do Sul] - et non à travers d´une agence spécifique et
centralisée – en reconnaissant, ainsi, la complexité technique, politique et
institutionnelle de la question ;
2º) Adoption du bassin hydrographique
comme unité de planification et d'intervention; ici, on
retrouve un principe bien établi dans la doctrine internationale de
gestion de ressources en eau.
3º) Mise en place des procédures
d’autorisation/ déclaration et tarification des ressources en eau – taxation
des prélèvement d´eau et des déversements d'effluents - en établissant, au
niveau constitutionnel pour les eaux du domaine de l'état, le Principe Usager
Payeur (PUP), un instrument économique moderne utilisé dans des pays du monde développé - surtout
dans les pays de l'Union Européenne.
4o) Retour de la recette ci-dessus
dans le bassin où elle a été collectée. Les ressources financières doivent être
appliquées dans la gestion des eaux du
bassin; parmi ce dispositif, l´application du PUP devient une opération
« liée » : le produit de sa collecte reste dans le bassin pour
sa gestion, c´est-à-dire, il est
destiné au financement de la
planification et de l'exécution des interventions, structurelles ou non structurelles.
Comme on verra plus loin, ce dernier
principe - hautement souhaitable pour la légitimation politique et sociale de
l'instauration de PUP, étant établi déjà au niveau constitutionnel - est une différence très avantageuse de la
législation de l´État du Rio Grande do Sul vis-à-vis des autres lois des états
et même de la Loi fédérale postérieure 9.433/97.
À partir de ces bases, les efforts
des membres de la Commission Consultative ont été redoublés, en essayant former
un système de gestion qui unissait les meilleures contributions de l'expérience
internationale, l'expérience acquise dans les initiatives locales et les
principes de grande portée établis par le législateur constitutionnel. Il
s’agissait, donc, d´élaborer un avant-projet de loi capable de traduire le
modèle construit et de promouvoir son fonctionnement. La Commission
Consultative s'est engagée dans ce travail jusqu'au milieu de l’année 1991, le
Président de l’époque du CONRHIRGS a nommé un
Groupe de Travail, composé de 6 membres de la Commission Consultative et
d´une juriste de l´Intendance Générale des Procureurs de l´État [du Rio Grande do Sul], pour élaborer le texte d'un avant-projet de
loi qui puisse mettre en application l´art. 171 de la Chartre de l´État. En mai
1992, l'avant-projet de la "loi des eaux" était prêt. A ce moment, le
Président du CONRHIRGS a déterminé que le texte pouvait circulait dans
plusieurs instances du Pouvoir Exécutif de l'état pour recevoir des
suggestions. En même temps, les membres de la Commission Consultative étaient
autorisé également, à procéder à des consultations, à présent au niveau de la
société en général. Ainsi c'est que,
pendant deux ans, de mi-1992 jusqu'à mi-994, la Commission Consultative a fait
un périple de réunions avec les segments les plus divers de la société, dans le
but d´obtenir des impressions et
des suggestions qui permettaient de
soutenir les discussions postérieures avec l’assemblée législative de l´État du
Rio Grande do Sul, quand l'avant-projet commencerait à « entrer dans le
circuit ». Il faut signaler, aussi, dans cette période, le contact étroit maintenu par la Commission
Consultative avec le groupe correspondant qui combattait à São Paulo, avec
quelques années d’avance, pour la mise en application de la Loi correspondante
pour l’Etat de São Paulo, la Loi 7763/91. Parallèlement, tout au long de cette
période, les Comités du Sinos et du Gravataí passaient sporadiquement par des
phases dans lesquelles leur survie semblait courir sérieux risques, au cas où
ils ne bénéficieraient pas d'une législation qui leur attribuait charges et
pouvoirs définis et d'un système institutionnel qui fournirait des instruments
de gestion. Ce qui a maintenu leur continuité a été la discussion permanente de
questions d'intérêt concret et immédiat, qui allait de pair avec la
continuation du processus d'instauration d'un système de ressources en eau de
l’Etat du Rio Grande do Sul, tel que prévu dans l´art. 171 de la Constitution de cet Etat. Il est
important de signaler, de plus, qu' un autre comité a commencé à être organisé
à partir de 1993, dans le bassin du fleuve Santa Maria, où les conflits pour
l´usage de l'eau pour l´irrigation sont exacerbés. Au début de 1994, le comité
est créé officiellement.
Finalement, aux milieux de 1994, le
Gouvernement du Rio Grande do Sul, avec la nécessaire approbation de
l´Intendance Générale des Procureurs de l´État,
a envoyé sans modifications l'avant-projet de "loi des eaux"
élaboré en 92, pour l´examen de
L´Assemblée Législative. Bien qu´il ait été proposé par la Commission de Santé
et d'Environnement de L´Assemblée Législative, une exposition sur le système
proposé dans l'avant-projet, permettant la discussion sur leurs divers aspects,
le sujet n'est pas arrivé à sensibiliser les députés; le débat parlementaire
attendu, qui apporterait éventuellement des perfectionnements au texte présenté,
n’a pas eu lieu. De cette manière,
l'avant-projet a été approuvé par unanimité de l´Assemblée Législative et
sanctionnée par le Gouverneur de l'État du Rio Grande do Sul, comme Loi 10.350,
du 30 décembre 1994.
Nous terminons ainsi l'année de 1994
avec une Loi qui n´a pas été suffisamment débattue pendant la négociation à
l’Assemblée, et qui devra à présent être minutieusement discutée pendant son
processus de mise en application. Dans ce processus, les trois comités
existants avant la Loi devront s'adapter à ses dispositifs (heureusement, avec
un cadre légal et institutionnel qui leur donne appui et caractère officiel);
en même temps, presque deux dizaines d'autres devront être installés et mis en
fonctionnement.
Comme il a été dit précédemment, de
même que l'expérience acquise dans les Comités existants avant la Loi (Sinos et
Gravataí, principalement) a beaucoup influencé
la rédaction de l'avant-projet de loi, il n´est pas moins vrai que, à
partir de la promulgation de la Loi 10.350/94, tout le processus de formation
de nouveaux comités est réorienté, placé dans un nouveau cadre de référence,
comprenant l'adaptation, aux termes de la loi, des comités préexistants.
Ainsi, pour que le lecteur puisse
accompagner plus facilement l'exposition qui va suivre sur l'interaction entre
gouvernement et société dans la procédure complexe de mise en application de la
Loi des Eaux du Rio Grande do Sul, initiée en 1995 et en plein développement
aujourd'hui, il nous semble essentiel de présenter une vision panoramique de la
Loi 10.350/94, ses caractéristiques et particularités.
Dans ce paragraphe nous examinerons
quatre points : les caractéristiques générales et spécifiques de la Loi du Rio
Grande do Sul, ainsi que les similitudes et les différences de la loi avec le
modèle français, clairement inspirateur dans la pratique de toute la
législation brésilienne en cours d’élaboration et de mise en application.
i)
Caractéristiques générales de la Loi 10.350/94
En essayant de présenter la question
dans ses aspects essentiels, on peut dire que la Loi 10.350/94, par le la mise
en application de l´art. 171 de la Constitution de l´État du Rio Grande do Sul,
est une expression du modèle de gestion publique des eaux suivant:
1) Au fur et à mesure que le
processus de développement se met en place, les divers acteurs sociaux, ainsi que la société en
général, commencent à percevoir graduellement que l’eau devient de plus en plus
rare, soit par la dégradation qualitative, soit par des problèmes de quantité,
et se transforme ainsi en un bien économique;
2) Face à cela, permettre l’accès
gratuit à l’eau n´est plus justifiable et, suite à l'inconvenance, et même à
l’impossibilité d'attribution de droits de propriété privée, l'État assume sa
domanialité, au nom de la collectivité, en application de la détermination
constitutionnelle explicite;
3) L'État [du Rio Grande do Sul], une fois entendue la société, de forme plus
ou moins décentralisée, fixe des
objectifs de qualité pour les cours d´eau, à être atteints à long terme, et qui
correspondent aux objectifs d’usage de ces cours d´eau, exigeant l´amélioration
(ou, au moins, la manutention) de la qualité actuelle;
4) L'État [idem], en fonction des objectifs établis, commence à limiter les
autorisation/ déclarations d´usage des ressources en eau, dans le but de
rationner et rationaliser son utilisation ;
5) L'État [idem], en plus de l’autorisation/ déclaration, commence à
percevoir un prix sur l´usage des eaux:
i) en premier lieu, il commence à percevoir sur le prélèvement d´eau;
ii) en second lieu, il commence à percevoir sur le rejet d´effluents. Ces deux
composants de redevances constituent,
conjointement, ce qu’on appelle le Principe Usager Payeur, sachant que le
second composant a un nom spécifique: Principe Pollueur-Payeur. En général,
l’objectif des redevances est double: i) d´un côté, compléter le mécanisme
d’autorisation/ déclaration, en stimulant les agents dans le sens d´une
utilisation plus modérée et compatible (finalité incitative); cette facette des
redevances constitue une vraie rente de rareté, en permettant d´égaler,
dans la marge, l´utilité/productivité marginale de la ressource, en optimisant,
ainsi, son utilisation; ii) d´autre côté, former un fond de financement pour
les interventions nécessaires pour la manutention/amélioration du cours d´eau
(finalité de financement);
6) Dans le sens d’arriver à une
gestion des eaux décentralisée et participative, l'État délègue la mise en
pratique graduelle des objectifs de qualité, ainsi que l'application des
autorisations/ déclarations et du recouvrement des redevances, aux Comités de
Bassins Hydrographiques - les vrais "parlements des eaux" - dûment
assistés par les Agences de Bassin correspondantes – des agences techniques à
la disposition des comités pour la planification et pour l´exécution de leurs attributions;
7) L'État [du Rio Grande do Sul] assume le devoir de contrôler de façon
permanente la qualité et la quantité des ressources en eau, ainsi que les
prélèvements/émissions des sources utilisatrices/polluantes, afin de vérifier
la poursuite progressive des normes de qualité établies, en maintenant les
citoyens informés sur le processus. En outre, il a le
rôle de re-orienteur, au cas où les comités
n´accomplissent pas leur rôle à son gré.
Sur ce schéma, nettement simplifié,
il nous semble opportun de greffer quelques considérations. En premier lieu,
bien qu’il fasse référence à la Loi des Eaux du Rio Grande do Sul, ce schéma,
s'applique, en général, avec quelques modifications, aux divers autres Etats de
la Fédération (pour des domaniales des États fédérés) et à la Loi Fédérale 9.433/97 elle-même (pour
les eaux domaniales de l'Union [Gouvernement
Fédéral] et en matière d'établissement d'une Politique Nationale de
Ressources en Eau). En second lieu, il faut remarquer que ce qu´on essaye de
mettre en oeuvre, à large échelle, au Brésil, n'est en aucun cas une invention
locale, s’agissant vraiment d’un système aujourd'hui existant (avec des variations)
dans plusieurs pays du monde développé, surtout les membres de l'Union
Européenne. En outre, telle systématique est en accord à une tendance mondiale
en matière de Politique Environnementale. En fait, l'ascension des normes de
qualité des milieux récepteurs au niveau d'objectifs de la société, ainsi que
l’utilisation croissante d'instruments économiques d'incitation, en complément
aux normes d'émission, caractérisent ce qui pourrait être appelé 3ème phase de la Politique
Environnementale conduite par les États dans plusieurs pays du monde développé
(la 1ère phase étant celle de l'intervention d'Etat moyennant des
disputes devant les tribunaux, entreprises par les parties engagées dans les
problèmes de pollution et de dégradation; cette étape correspond, approximativement,
à la période précédente à la Seconde Guerre Mondiale. Déjà la 2ème
phase correspond à ce qu’on a pris l’habitude d’appeler command-and-control policy, dans laquelle l'État impose les normes
d'émission et les technologies appropriées de réduction de la pollution (en
général technologies end-of-pipe) ;
cette étape s’étend, approximativement, de la période postérieure à la Seconde
Guerre Mondiale jusqu' au milieu des années 70).
ii) Caractéristiques spécifiques de la Loi 10.350/94
Après ces considérations générales
concernant le modèle sous-jacent à la Loi des Eaux du Rio Grande do Sul, il est
convenable d´examiner quelques aspects très spécifiques en relation à sa
structure et à son fonctionnement. L'exposition, assez synthétique, sera faite
sous la forme de commentaires à l´organigramme ci joint.
La mission du Système de Ressources
en Eau de l´État du Rio Grande do Sul
(SERH étant finalement de chercher des utilisations durables des
ressources en eau, en les rendant compatibles entre elles et avec le
développement économique, on a incorporé à la loi deux idées-clef: celle d'une
planification de long terme, périodiquement révisée, et celle d'une procédure
de décision et d´exécution de forme décentralisée et participative. Ces deux
idées-clef apparaissent, dès lors, dans
la légende de l´organigramme:
a) la première colonne met en
évidence le pilier du système : le processus de planification, dont nous avons
déjà signalé l'importance. Nous pouvons voir, en examinant les diverses étapes,
que le processus de planification se développe depuis les premières
propositions des objectifs de qualité des cours d´eau et des plans
préliminaires de bassin hydrographique jusqu'aux plans définitifs de bassin
hydrographique et au contrôle de son exécution, par
l'État.
b) la première ligne présente les
principaux acteurs du système. En vertu des utilisations multiples de l'eau,
ainsi que de la dispersion géographique des utilisateurs, il n´est pas possible
d’échapper à une structuration complexe pour le traitement de la question. Ils ont procédé correctement, donc, les
constituants de l´État du Rio Grande do Sul, en postulant par l´art.171,
l´institution d´un ‘’système’’ pour la gestion des Ressources en Eau de l´État
du Rio Grande do Sul, en évitant des idées simplistes d'une seule agence
capable d'accomplir, à son gré,
l´intégralité des tâches
pertinentes.
Quant
à la structure du SERH, les
éléments sont groupés à trois niveaux :
1) Au sommet, nous avons les institutions qui orientent le Système:
- Conseil des Ressources en Eau
(CRH-RS), élément le plus haut du système, responsable de la formulation de la
Politique des Ressources en Eau de l´État du Rio Grande do Sul;
- Département des Ressources en Eau
(DRH) et Fondation pour la Protection Environnementale de l´État du Rio Grande
do Sul (FEPAM): agences chargées des autorisations et déclarations
(quantitative et qualitative), de la
surveillance et des inspections ;
C´est à l'Assemblée Législative ratifier le loi le Plan de Ressources en Eau de l´État du Rio Grande do
Sul et de fixer les niveaux minimum de tarification.
2) A la base, nous avons les Comités de Gestion de Bassin
Hydrographique (CGBH), les vrais "parlements des eaux", dans lesquels
s'établit le rythme des interventions nécessaires à la conservation et au
développement des ressources en eau, en rendant compatibles les objectifs et
les possibilités de croissance avec les coûts de la préservation
environnementale. Son travail comprend la proposition de normes de qualité à
atteindre dans les cours d´eau du
bassin, ainsi que l'établissement du prix de l'eau, pour ses divers usages,
afin de financier les interventions nécessaires. Pour exercer leur fonction,
les Comités de Bassin sont constitués par des représentants des usagers de
l'eau dans le bassin (40%), des
représentants de la population du bassin (40%) et représentants d’instances
publiques de l'administration directe de l´État du Rio Grande do Sul et de
l´administration fédérale liées aux
ressources en eau (20%);
3) Comme lien de liaison entre ces deux niveaux, nous avons les Agences de
Région Hydrographique (ARH), agences techniques au service du système en
général et des Comités de Bassin en particulier, afin que ceux-ci puissent décider des interventions
et des prix de l'eau en fonction d'alternatives techniquement possibles et bien
définies.
Quant au fonctionnement du système,
il peut être illustré par la description succincte suivante:
-
Chaque CGBH (comité), avec l'aide de l´ARH (agence) correspondante, prépare la
Proposition d'Objectifs de Qualité des cours d´eau, laissant à la FEPAM le dernier mot sur la fixation des
Objectifs de Qualité (à travers des attributions de la Loi Fédérale 6938/81 et
de la Résolution 20/86 du Conseil National de l'Environnement - CONAMA).
-
Une fois établis les objectifs de qualité, objectifs de long terme, chaque
CGBH, avec l'assistance de son ARH, élabore la Proposition du Plan de Bassin,
où sont prévues les interventions nécessaires pour la réalisation des objectifs
de qualité fixés.
- Le DRH,
avec l'aide des ARHs, consolide toutes
les Propositions originaires des CGBHs et élabore la Proposition de Loi du Plan
de Ressources en Eau de l´État do Rio Grande do Sul (PERH), acheminée par
l'Exécutif [Gouvernement] de l´État
du Rio Grande do Sul à l´Assemblée Législative (AL) après approbation par le CRH (conseil). (D´après la Loi 10.350/94, le PERH est refait
tous les 4 ans, avec un horizon de 12).
Une fois le PERH approuvé par l´AL, transformé en Loi, leurs dispositions
passent à être obligatoires pour tous les CGBHs.
- Chaque
CGBH, avec l'aide de son ARH respective,
procède à l'ajustement "fin" de sa Proposition de Plan, en
établissant le Plan de Bassin Hydrographique (PBH définitif). A ce moment, sont
détaillées les interventions, les chronogrammes
et les coûts, ainsi que les valeurs à percevoir pour l´usage des eaux, nécessaires pour le
financement de ces interventions
- Chaque ARH, dans sa région
respective, rassemble et canalise les ressources financières fixées, suivant le
principe que toute redevance récoltée dans chaque bassin doit être appliquée
dans le même bassin (comptes liés).
-
Concomitamment avec l'établissement et l'exécution du PERH et des PBHs, le DRH
et la FEPAM procèdent à les
autorisations/ déclarations qualitative et quantitative des usages des
ressources en eau.
-
Les interventions qui se rapportent à un sous-groupe de la population du
bassin (par exemple: un district d´irrigation) devront
passer par le crible et l'approbation du comité concerné, bien que les coûts de cette intervention
soient partagés seulement entre les participants.
- Il revient au pouvoir Public de
l´État du Rio Grande do Sul , à travers de la
FEPAM et du DRH, assistés par les ARHs, la surveillance de la qualité des
cours d´eau et des sources de pollution, ainsi que de la disponibilité
quantitative de l'eau.
- Le DRH, avec l´aide de la FEPAM et des ARHs, après avis des comités,
élabore le Rapport Annuel sur la situation des Ressources en Eau de l'État du
Rio Grande do Sul, qui est approuvé par le CRH-RS (conseil) et publié.
iii) Loi du Rio Grande do Sul x modèle français : similitudes
Actuellement, après l´examen de la
législation fédérale et Des législations des États brésiliens relatives aux
ressources en eau, c'est un lieu commun de souligner l'étroite relation entre
les cadres légaux brésiliens et le modèle français de gestion des eaux. Ce
qu´on peut dire, en fait, c'est que le modèle français sert d'inspiration à nos lois. On reconnaît
aussi que la Loi des Eaux du Rio Grande do Sul est la plus proche du modèle
inspirateur. Ici, il y a deux considérations importantes à faire.
En ce qui concerne la composition et
l’aspect délibératif du Comité de
Bassin, nous avons effectivement une proximité avec le système français bien
plus grande que celle de la loi fédérale ou celles des autres lois des États
brésiliens. En fait, une des caractéristiques distinctives de la Loi 10.350/94,
et qui la rapproche beaucoup du système
français de gestion des eaux, c'est que les communautés concernées - à travers
des CGBHs – vont avoir réellement un poids très fort dans la décision des
objectifs de qualité et vont décider – moyennant la fixation du prix de l'eau – du
rythme de progrès dans la réalisation de ces objectifs, en assurant leur
compatibilité avec les autres aspects du développement de leurs bassins
respectifs. On ne soulignera jamais assez l'importance de ce dispositif, dans
la mesure où les redevances pour l´usage
de l'eau représentent une nouvelle charge financière pour les citoyens,
mais que les citoyens concernés décideront eux-mêmes; et ceci est fondamental,
principalement de nos jours où l'intervention de l'État est fortement
contestée.
En ce qui concerne la question des
Agences de Bassin et leur rôle technique (support à la décision du comité) et
financier (collecteur et gestionnaire des ressources financières rassemblées
dans le bassin), nous avons également une très forte proximité avec le système
français, incomparablement plus grande que celle de la loi fédérale et celles
des autres lois des états brésiliens. Ici, il faut souligner le renforcement
donnée à cette idée par les dispositions contenues dans l´art. 171 de la
Constitution de l´État du Rio Grande do Sul, transcrites précédemment, qui
établissent le retour des valeurs rassemblées dans chaque bassin pour
être appliqués dans la gestion des eaux du bassin lui-même.
iv) Loi du Rio Grande do SUL x modèle français : différences
Une fois reconnu le caractère
inspirateur de la législation française, il faut noter les différences entre la
Loi des Eaux du Rio Grande do Sul et son modèle. Voici les plus marquantes:
1º) Bien que le territoire du Rio
Grande do Sul ait été divisé en trois
régions hydrographiques (à la similitude des six "bassins" français),
nous avons dans chaque région entre sept et neuf comités de bassin; ceci
implique, évidement, un plus fort degrés de décentralisation ;
2°) Pour des questions d'économies
d'échelle, il n'y aura pas une Agence de Bassin pour chaque Comité. Sont
prévues seulement trois Agences pour l’Etat du Rio Grande do Sul (une pour
chaque région hydrographique) ;
3º) La manière de choisir les
représentants des divers segments de la société dans les Comités, suit, au Rio Grande do Sul, une ligne bien différente du système français.
Dans le système français, le mode de représentation est du type "de haut
en bas" : l'État, comme responsable de la gestion des eaux, a établi
la composition des comités, ainsi que les "collèges électoraux" à
partir desquels les représentants doivent être choisis. Dans l'expérience qui
est mise en oeuvre au Rio Grande do Sul, le projet peut être considéré
comme "de bas en haut" : à
partir des types d’acteurs intéressés dans l'implantation de la Loi des Eaux,
la société de chaque bassin est mobilisée dans le sens de discuter et choisir
un modèle de composition, ainsi que voter pour élire les représentants de type
d’acteur proposé; c´est à l'État de sanctionner (ou non, ou de modifier) la
composition et les représentants proposés.
4º) Les objectifs de qualité, au Rio Grande do Sul, ne sont pas établis directement par les acteurs de l’eau, comme
ils l’ont été en France. Dans notre cas, selon la législation fédérale, la fixation des
objectifs de qualité des cours d´eau est fait par l'agence environnementale de
chaque Etat de la fédération (dans le cas du Rio Grande do Sul, par la FEPAM),
après consultation de la société. La Loi
10.350/94 a donné au Comité de Bassin un rôle important, en tant que
mobilisateur de la société, dans le but de donner plus de poids à cette
consultation que la FEPAM doit promouvoir, avant de dire le dernier mot;
5o) Au cours de presque une décennie
écoulée entre l'approbation de la loi française jusqu'au début effectif de son
application (de 1964 à 1975), il a y eu des redevances initiales (assez
faibles) suffisantes pour financer l'installation des comités et des agences de
bassin, ainsi que pour la réalisation des études techniques et économiques
nécessaires. Comme ceci ne semble pas politiquement viable ici au Brésil, le
"premier pas en avant" doit être fait par l'État, à travers des fonds
généraux ;
6o) La France est une république
unitaire, tandis que le Brésil est une
république fédérative. Ainsi, la législation française s’applique dans tout le
territoire. Le cas brésilien est plus complexe, en vertu de l'existence, par
dispositif constitutionnel, des eaux domaniales des états fédérés, des eaux
domaniales fédérales et de la compétence réservée de l'Union pour légiférer sur
les eaux. Il y a, donc, une question de compatibilité à examiner. La validité
de la Loi 10,350/94 dépendait, évidement, de sa conformation à la Constitution
Fédérale. Bien que celle-ci soit
explicite pour déterminer la compétence réservée de l'Union pour légiférer sur
les eaux, cette attribution peut être interprétée comme une définition des
principes et des directives générales qui doivent régler les politiques
publiques, soit fédérales (pour les eaux domaniales fédérales), soient des
diverses unités de la Fédération (pour les eaux domaniales des Etats). Au
moment où la Loi 10.350/94 a été approuvée, au-delà des dispositifs
constitutionnels qui traitent directement ou indirectement de la gestion des
eaux, le Code de gestion des Eaux continuait à être en vigueur en tant que
législation majeure dans ce domaine (pour tout ce qui ne contredit pas la
nouvelle Constitution). La Loi des Eaux du Rio Grande do Sul ne contredit aucun
de ces dispositifs, en revitalisant, au contraire, certains des ces
dispositifs, comme la prévision d´autorisation/ déclaration et les redevances
pour l´usage de l'eau. En 1997, avec l'approbation de la Loi 9433, le Système
National de Ressources en Eau a été institué et la politique de gestion des
eaux au Brésil commence à avoir des principes et des directives modernisés.
Ainsi que nous l’avons dit précédemment, la Loi 10.350/94 est parfaitement
compatible avec le nouveau cadre légal, sachant qu’elle a même servi, dans une large mesure, de modèle pour la loi fédérale.
(NON TRADUITE)
Problèmes et perspectives
Au long des première et seconde
parties de ce chapitre, nous avons l'espoir d'avoir fourni au lecteur un résumé
bien clair du processus de mise en place d'un système moderne de gestion de
ressources en eau dans l’état du Rio Grande do Sul, à la fois à travers de la
tentative de reconstitution historique de ses principales étapes, et à travers
la description de sa situation actuelle, encore loin d'être achevée. Le moment
est venu, dans cette troisième partie, de procéder à une évaluation des problèmes
auxquels il faut faire face, ainsi que des tâches qui, de notre point de vue,
reviennent aux divers acteurs du système, pour permettre sa mise en application
et, ainsi, pour qu’elle puisse commencer à être complètement opérationnelle, en
mettant en application les règles constitutionnelles et les lois des eaux
fédérale et de l'Etat du Rio Grande do Sul.
Pour procéder à l'évaluation
mentionnée, il faut récapituler brièvement ce qu’on attend du système complexe
de comités que l’on tente de mettre en place dans le Rio Grande do Sul, avec
l’inspiration, comme nous avons vu, du modèle français (il clair que, avec
quelques variantes, ce que sera dit est vrai aussi pour le reste du pays, tant
au niveau fédéral qu’au niveau des Etats). Pour aborder le problème, nous
pouvons supposer deux approches qui sont en relation l’une avec l’autre :
d'une part, nous pouvons analyser la situation du point de vue de l'application
des instruments de gestion ; d’autre part, nous pouvons évaluer les aspects
relatifs à la consolidation de la structure institutionnelle nécessaire à
l’aspect opérationnel du SERH. Dans cette partie nous chercherons à aborder les
deux approches, en soulignant leurs points de relations.
Une fois installés, les comités
doivent appuyer les autorités environnementales pour l'établissement des
objectifs de qualité des cours d´eau, des objectifs de long terme qui devront
être atteints pour que les souhaits des populations, en terme d'utilisations
multiples des eaux, soit réalisés. Cela fait, les comités doivent procéder à la
délibération au sujet des plans de bassin respectifs, que ne sont rien d’autre
que les programmes à réaliser, échelonnées dans le temps, pour atteindre
graduellement les objectifs établis.
De ce processus de planification,
révisé périodiquement, résultent les directives d´autorisation/ déclaration et
les niveaux tarifaires qui seront appliqués au redevances de prélèvement et de
déversement d'effluents, avec le but d'inciter les acteurs à la modération de
l'usage de la ressource, et de financer les interventions. Il faut dire que la
fixation de la redevance, dans ce cas, intervient après la décision sur les
interventions nécessaires – et non avant; donc, constitutionnellement, les
redevances sont "liées" avec l'existence d'interventions approuvées
par le comité dans le bassin respectif. Il convient de souligner, aussi, que le
plan de bassin a pour base les interventions jugées adaptées dans le but
d’atteindre les objectifs de qualité, et ne constitue pas un plan économique
régional, bien que les décisions du comité doivent influencer les acteurs
responsables des plans plus globaux.
Tout ceci, selon la loi, sera mis en
oeuvre par le comité moyennant l'aide technique de l'agence de bassin
correspondant, qui sera un agence technique de l'État au service du comité. Ce
dispositif législatif, cette véritable dichotomie de fonctions, est très
importante pour comprendre la loi des eaux du Rio Grande do Sul et son
inspiration du système français. Nous avons, d'un côté, un "parlement"
- le comité - une instance de négociation et de décision, représentative des
divers acteurs de la société ; de l'autre, une agence technique - l'agence de
bassin - une instance de soutien technique aux décisions et d´exécution de
telles décisions. Etant donnée l´extrême complexité des questions concernant
aux ressources en eau, on comprend parfaitement le coté essentiel de la
présence de l'agence de bassin, côte à côte avec le comité : le comité
représente des intérêts conflictuels et légitimes, mais ne peut pas réellement
négocier et décider sans une médiation technique. En même temps, cette
médiation technique de l'agence ne peut pas être assimilée à la pure action de
l'État dans sa capacité de responsable domanial des eaux. En fait, il est de la
responsabilité de l´État d’établir la politique générale des ressources en eau,
dûment rendue compatible avec les autres politiques, et d'accompagner,
surveiller et veiller à la transparence de l'action déléguée des comités, qui
doivent poursuivre la réalisation des objectifs de qualité à l'intérieur du
cadre de référence de cette politique générale (d’où le fait que la loi prévoit
que la révision et la consolidation périodiques des plans de bassin doivent
être ratifiés par l´Assemblée
Législative).
Ensuite, une fois établi ce cadre
général d'analyse, nous nous demandons: presque sept ans se sont écoulés depuis
la promulgation de la Loi 10.350, à quel point en sommes-nous réellement ?
Comme nous avons vu dans les parties précédentes, actuellement un peu plus de
la moitié des comités prévus sont
installés, beaucoup d'eux récemment, d’autres depuis plus longtemps. Les plus
“avancés” travaillent sur l´établissement des objectifs de qualité et
commencent, très timidement, à réfléchir à leurs plans de bassin. D’où la
seconde question : la bouteille est-elle à moitié pleine ou à moitié
vide ?
Pour une meilleure approche à la
réponse, examinons ce qui est arrivé dans le cas français. Le système français
a mis seize années pour être mis en application : six ans de discussions parlementaires - de
1959 à 1964 - et dix ans pour la mise en place (installation des agences et
comités, élaboration des études de base) - de 1965 à 1975. Si nous considérons,
comme nous l’avons déjà dit, que pendant la période de mise en place, ont été
fixées des redevances "symboliques" qui ont rendu possible
l'installation du système et le fait, non signalé dans ce texte mais bien
connu, que les conditions techniques étaient meilleures en France qu’au Brésil
pour la mise en place, nous pourrions dire que le processus, ici, avance de
façon raisonnable.
Néanmoins, ce
simple calcul du temps de mise en place n'est pas un indicateur de la santé du
processus. En fait, à mesure que le système avance avec la présence de
seulement l’un des piliers - les comités - l'évolution se trouve sérieusement
déséquilibrée, avec des conséquences prévisibles. Nous examineront ce
déséquilibre dans le seconde paragraphe de cette troisième partie.
Dans ce paragraphe seront traités
trois sujets mutuellement liés.
1) La question des Agences de Région
Hydrographique (ARHs)
Dans le sens d'un
"rééquilibre" dans le processus de mise en place du SERH, le premier
élément à souligner concerne l'installation de l'ARHs. Ce qui a été exposé dans
la section précédente est explicité dans l'organigramme qui fait partie de la
loi des eaux du Rio Grande do Sul, ainsi que dans la rédaction de l’art. 20 de
la Loi 10,350/94 :
Art. 20
- Les Agences de Région Hydrographique, qui doivent être instituées par Loi
comme intégrantes de l'Administration Indirecte de l'État, devront apporter
l'aide technique au (SERH) Système de l'état de ressources en eau, ayant parmi
leurs attributions, de :
I - assister techniquement les Comités
de Gestion de Bassin Hydrographique pour l'élaboration de propositions
concernant le Plan de l'état de ressources en eau, pour la préparation des
Plans de bassin Hydrographique, ainsi que pour la prise de décisions politiques
qui exigent des études techniques ;
II - appuyer les Comités avec des
études techniques, économiques et financières nécessaires à la fixation des
valeurs des redevances pour l'utilisation de l'eau et le partage proportionnel
des coûts d'interventions d'intérêt général du bassin hydrographique;
III – appuyer les Comités pour la
proposition d’objectifs de qualité des cours d’eau du bassin dans des classes
d'utilisation et conservation;
IV – appuyer le Département de
Ressources Hydriques dans l'élaboration du rapport annuel sur la situation des
ressources en eau de l'État [du Rio
Grande do Sul] et du Plan de Ressources en eau de l'État [idem];
V - maintenir et gérer les équipements
et les mécanismes de gestion des ressources en eau mentionnées dans l'article
11, II, b;
VI - percevoir les valeurs correspondantes
aux redevances pour l'utilisation de l'eau conformément au Plan de chaque
bassin hydrographique.
L'organigramme mentionné, ainsi que
l'article cité, expliquent clairement l'inspiration de la Loi des Eaux du Rio Grande do Sul a partir du
modèle français : l'agence de bassin n'est pas seulement une agence financière,
chargé de percevoir et d’appliquer les ressources financières rassemblées dans
le bassin – et donc qui doit être installée après la décision de percevoir les
redevances – mais une agence technique d'aide aux Comité et aux autres
instances de coordination du système.
Néanmoins, comme on a déjà vu dans le
tableau qui a été dressé de l'évolution du système, bien qu’il y ait encore des
comités à installer, plusieurs comités déjà installés travaillant sur des
questions de proposition d’objectifs de qualité, d'élaboration de plans
préliminaires de bassin et débattent sur des modèles de redevances. Ainsi,
nous considérons comme essentielle la résolution
de cette question des ARHs, sous peine que chaque comité commence à agir comme
une ONG, par exemple, en cherchant identifier des sources de soutien technique
et financière indépendantes, en faisant disparaître l’idée d’un système, au
profit de programmes et de projets ponctuels.
Actuellement, dans l'effort de mettre
en marche le SERH, le DRH, conjointement avec les comités, a cherché structurer
des étapes des Plans de Bassin, ce qui devrait être justement le rôle des
Agences. Néanmoins, tout en reconnaissant l’importance de l'effort et le
travail qui est développé, tous les acteurs impliqués doivent aussi reconnaître
qu’il y aura seulement progrès effectif quand le caractère transitoire de la
situation et la lacune en raison de l'inexistence des Agences seront clairement
assumés.
Il est clair, nous en sommes
parfaitement conscients, que l'actuelle conjoncture politique n'est pas propice
à la création de nouvelles institutions d'Etat de quelconque type. Néanmoins,
pour le bon déroulement de la mise en place du système, pour éviter le risque
de démobilisation et d'interruption, un type de solution quel qu’il soit doit
être trouvé. Une suggestion concrète est l'installation d’une Task Force constituée par des
techniciens appartenant à l'État et qui sont actuellement répartis dans plusieurs institutions. Ce
Groupe de Travail pourrait devenir le germe des futures agences.
2) La question de l’autorisation/
déclaration
Les critères et les conditions
spécifiques pour l’autorisation/ déclaration et les redevances, comme nous
avons vu, seront des sujets spécifiques
de délibération des comités, faisant des décisions arrêtées dans les Plans de
bassin (les comités n'examineront pas chaque demande d’autorisation/
déclaration, mais ils définiront, dans chaque Plan de bassin, les critères
respectifs et leurs conditions). Néanmoins, dans la mesure où l’autorisation/
déclaration est un acte unilatéral et discrétionnaire de la part de l’État [du Rio Grande do Sul], il est urgent
que l'État, à travers DRH et de FEPAM, procède à une mise en règle initiale de
tous les utilisateurs de l’eau. Ceci montrera à ces utilisateurs que l'État
assume efficacement la domanialité des eaux déterminée par la Constitution, et
donnera lieu à la formation d'un répertoire précis des utilisateurs des eaux
dans les services de l'Etat. Il va sans
dire qu’il s’agit d’une étape initiale pour n’importe quelle gestion réussie
des ressources en eau. D'autre part, si cet important pas initial n’est pas réalisé, tout le travail naissant des
comités sera sérieusement affaibli. En fait, si la présence de l'État n’est pas
perçue par la population, les comités seront considérés seulement comme de
simples organisations non gouvernementales cachées dans l'appareil de l'État.
Selon cet exposé, il est évident que
toute cette question de l’autorisation/ déclaration, surtout celle liée à la
future intervention des comités, est organiquement liée à la mise en place, par
l'Etat, d'un Système d'Informations cohérent et en état de fonctionnement. Plus
précisément, la suggestion d'une autorisation/ déclaration
"initiale" est, selon
nous, une étape initiale pour la
constitution de tel système.
3) La question des eaux souterraines
En principe, ce sujet constitue une
partie intégrante du problème de l’autorisation/ déclaration et de
l'inexistence d'un système d'information, examiné précédemment. Néanmoins,
étant donnée son importance et sa gravité, il mérite un commentaire séparé. En
fait, étant donnée la faible présence de l'État, mentionnée ci-dessus,
conjointement avec la situation de la constitution des comités et de
l’imminence des redevances pour l'utilisation de l'eau et, également, la question de l’autorisation/
déclaration, de la part du DNPM (Office
Fédéral de la Production Minérale), pour l'exploration d'eaux minérales, il y a
des prémisses importants d’une grande précipitation pour l'ouverture de puits
d'eau souterraine. Outre les problèmes substantiels de dégradation, tout ce
phénomène est hautement anti-éducatif, contradictoire et, une fois encore, il
exige une attitude ferme du Pouvoir Public dans le but de mettre en règle cette
situation.
En contrebalançant les défis à être
affrontés, il faut, maintenant, souligner quelques points positifs dans
l'évolution du système.
1) La création du Secrétariat de
l'Environnement [de l’État du Rio Grande
do Sul] et l'unification de la Politique Environnementale
La création du Secrétariat de
l'Environnement (SEMA), en 1999, séparé du Secrétariat de la Santé, a rendu
possible la coordination et la réunion d'une série d'institutions et de
programmes du gouvernement en relation
avec la gestion des ressources naturelles, auparavant distribués dans divers
Secrétariats de l'Etat. Jusqu'au milieu de l'année 2000, comme mentionné dans
la loi à l’origine, le pilotage du SERH était bipartite entre le Secrétariat de
la Santé et de l’Environnement (au quel était attachée FEPAM) et le Secrétariat
de Travaux Publics, Assainissement et Habitation (auquel étaient attachés le
DRH, la Présidence du Conseil de Ressources en Eau du Rio Grande do Sul et la
gestion du Fond (de l'Etat) de Ressources en Eau).
Pendant l'année 2000, après un long
débat interne au sein du Gouvernement, a été acheminée à l'Assemblée
Législative une proposition de modification de la législation. Dûment approuvée
par l’AL, et sanctionnée par l'Exécutif, cette modification a transféré la
Présidence du Conseil de Ressources en Eau et la gestion du Fond au titulaire
du Secrétariat de l’Environnement. Avec
toutes ces modifications, produites au long de 1999 et 2000, se consolidait
l'unité de pilotage des diverses instances et institutions avec des
attributions concernant la gestion des secteurs de conservation, contrôle,
surveillance et recherche, ainsi que des programmes gouvernementaux orientés
vers ces questions. Avec cela, a été créé un environnement propice pour la
liaison de la gestion des ressources en eau avec les autres politiques et les
programmes ayant une interface avec la question environnementale. A notre avis,
il s’agit d’un grand pas vers la mise en
application de la Loi 10.350/94.
Comme exemple de ce début
d’articulation, nous signalons le cas suivant.
2) Études d’Impact sur
l’Environnement/ Rapports d’Impact sur l’Environnement
Bien que les EIEs/RIEs continuent à
être des instruments essentiels pour l’autorisation environnementale,
entreprise par entreprise, la FEPAM, de manière innovatrice dans le pays,
procède à la réalisation des EIEs/RIEs régionaux et sectoriels, en conformité
avec des dispositions dans la loi des eaux et dans le Code Environnemental du
Rio Grande do Sul. Ces études, au fur et à mesure qu’elles
« couvrent » le territoire de divers bassins, constitueront un
excellent instrument de planification et, certainement, apporteront une aide
précieuse à la prise de décisions par les comités. Comme point de départ du
processus, la FEPAM a stimulé, et même demandé, la participation des comités
dans les séances publiques d’évaluation. Ainsi, les comités Sinos, Caí, Lago
Guaíba et Taquari-Antas participent à des expériences-pilotes conduites par la
FEPAM et qui déboucheront, probablement, à l'avenir, vers des mesures
d’autorisations, planification et zonage économique-écologique. Actuellement,
le Comité Taquari-Antas travaille intensément à l'examen de l'étude commune
FEPAM-ANEEL qui traite, en gros, de l’exploitation possible et de
l’autorisation respective de 57 installations hydroélectriques (petits,
moyennes et grands) totalisant
approximativement 1.200 MW de puissance. Il s'agit d'une expérience très riche
d'apprentissage qui fournit d’importantes leçons pour toutes les parties
prenantes.
3) Rétablissement du Conseil de
Ressources en Eau (de l’état du Rio Grande do Sul) (le CRH-RS).
À notre avis, celui-ci est aussi une
grande étape dans le sens de la construction du SERH-RS. En fait, le CRH-RS, bien
que prévu par décret gouvernemental, n'est pas jamais parvenu à avoir un
fonctionnement effectif. À partir de la promulgation de la Loi 10,350/94,
pratiquement toutes les résolutions du CRH-RS ont été acheminées par son
Secrétariat Exécutif e approuvées par décisions "ad referendum" du
Président. Entre 1995 et 2000, peu de réunions ont été tenues. À partir de
l’année en cours, s'est initié un processus de rétablissement, où peuvent être
signalés les aspects suivants:
- organisation d'un ordre du jour de sujets
prioritaires pour la mise en place et le fonctionnement du Système défini avec
la participation des comités ;
- révision du règlement intérieur du
CRH et convocation régulière de réunions fréquentes ;
- révision de la composition du CRH,
avec augmentation de la représentation des comités de bassin (dépendant encore
d'une autorisation législative) ;
- effectivité de la participation des
représentations des instances de l'administration directe, au niveau de l'Etat
et fédérales, comme prévu dans la Loi ;
- création d’un conseil technique
pour fonctionner comme groupe d'assistance au Conseil.
La rétablissement du CRH-RS peut
ouvrir la voie au dépassement des diverses insuffisances dans la mise en place
du Système, outre la valeur qu’elle a, en elle-même, par le fait de signifier
le fonctionnement d'une instance fondamentale, c’est à dire qui a pour rôle de
veiller, au nom de l'État, à l'application réussite et appropriée de la
politique déterminée par la Loi.
4) La participation de l'Union [Gouvernement Fédéral]
Au niveau fédéral, on peut citer la
création de l’ANA [Agence Nationale des
Eaux], au début de l’année en cours [2000],
et plus récemment encore, quelques initiatives du Ministère de Science et
Technologie (spécifiquement, la création des Fonds Sectoriels). Ces initiatives
pourront créer des conditions favorables pour le Système National de Ressources
en Eau et pour le SERH-RS. Pour profiter de ces occasions, il faut que les
comités et d’autres instances du système de l'Etat, articulent leurs exigences
et propositions d'action. Viennent à présent quelques commentaires plus
spécifiques.
Ø L’ANA et le programme
d'"achat d'égout traité"
Avec son programme récent
d'"achat d'égout traité", valable non seulement pour des cours d'eau
fédéraux, mais aussi pour des fleuves des Etats, l’ANA pourra devenir une
grande incitation pour des mises en place plus rapides des systèmes des Etats.
En fait, ce programme de subventions de l'ANA, exige que des opérateurs et des
villes qui se disposent à traiter leurs égouts puissent seulement obtenir les
fonds offerts par l'Agence moyennant confirmation qu’ils font partie de bassin
dans lequel existe un comité et que le projet de la station d’épuration est
inclus dans le plan de bassin (comprenant des perspectives de redevances et la détermination de la
destination de ressources financières). A notre avis, si le Programme de l'ANA
réussit à appliquer des ressources financières importantes, on ne constatera
pas seulement la présence de l'Union dans la gestion de ses eaux domaniales,
mais également son pouvoir incitatif, hautement positif, sur des politiques des
Etats en matière de gestion de ressources en eau.
Ø Le Fond Sectoriel
(fédéral) de Ressources en Eau
Il est mis en place, conjointement
avec d'autres fonds fédéraux, un Fond
Sectoriel de Ressources en Eau. Il s'agit d'une initiative du Ministère de
Science et Technologie, avec pour but de
canaliser des ressources financières provenant de la facturation de secteurs
régulés par les agences régulatrices fédérales qui sont installées dans le
pays. Ce dispositif constitue, sans aucun doute, une grande occasion
d'obtention de financement pour que les études qui doivent être entreprises
dans plusieurs bassins pour arriver à des approches méthodologiques conformes à
l’objectif d'élaboration de plans de bassin et de systèmes de tarification. Il
n'y a pas de doute, non plus, qu’ils peuvent devenir des compléments opportuns
au travail proposé pour le GT précurseur des ARHs.
En finissant cette troisième partie,
et le texte lui-même, il nous semble opportun quelques mots de conclusion.
Selon notre compréhension, le SERH-RS
vit un moment critique. Néanmoins, il faut éclairer et préciser soigneusement
la signification du terme crise. En fait, c’est un lieu commun de rappeler que
l'idéogramme chinois pour la crise
combine les symboles de risque et d'opportunité. En réfléchissant sur ce sujet,
c'est précisément cela que nous voulons souligner à présent.
Comme l'exposé doit avoir explicité,
surtout en cette troisième partie, le déséquilibre dans le processus de mise en
place du système offre un certain degré de risque de démobilisation et de
rétrocession. Néanmoins, quelques initiatives prises par les autorités
gouvernementales en cette année de 2001, ainsi que le seul fait que les comités
installés aient déjà mobilisé dans l'Etat du Rio Grande do Sul environ un
millier d'entités (entre des titulaires et des suppléants, en décomptant les
répétitions), indiquent qu’il est parfaitement possible de combiner les efforts
de plusieurs segments de la société et de l’équipe de fonctionnaires des
services de l’Etat, dans le but de donner corps à une détermination
constitutionnelle et à une loi, toutes deux ambitieuses, mais parfaitement
viables à la lumière d'expériences internationales. Il ne semble pas y avoir
d’autre chemin : la décentralisation et la participation seront des instruments
essentiels pour la mise en place définitive d'un système qui se
veut....décentralisé et participatif.